【終結台灣數位落差】NCC 主委談:台灣如何做數位產業的典範轉移?

【我們為什麼挑選這篇文章】

現在的社會與網路息息相關,而政府的治理與法規的調整也勢必要面對網路的發展,本文作者 詹婷怡 為現任 NCC 主委,在昨日(24 日)舉辦的「數位經濟下的新媒體發展趨勢論壇」致詞中,提出了幾點目前我國可前進的方向。

(責任編輯:林厚勳)

各位來自產業、學術界、政府機關以及各位關心新媒體發展的女士、先生們早安!

誠摯歡迎各位撥冗參加國家通訊傳播委員會委託辦理的「數位經濟下的新媒體發展趨勢論壇」-南區論壇活動。一大早在熱情的南臺灣與各位相見,我感覺國內新媒體發展的前景充滿希望。這個論壇的北區場次已經在 10 月 1 日順利落幕,今天的南區論壇則是延續相關的議題,繼續深入探討。現場有些來賓可能參加過北區場,又再次報名參與南區場次,也可能是直接參加南區場次,我們都誠摯的歡迎,只有各位持續對數位經濟議題的關心與重視,我國網路新媒體才能在這波數位革命中產生足夠的影響力。

今天我想要跟大家分享三個重點方向:

壹、後數位匯流時代之監理與資通訊傳播產業政策思維

貳、跨國界跨產業跨部會的網路治理

叁、新媒體發展趨勢與核心議題

壹、後數位匯流時代之監理與資通訊傳播產業政策思維

「以寬頻社會 (broadband society) 驅動數位轉換 (digital transformation) 帶動數位經濟 (digital economy) 的典範轉移 (Paradim Shift) 與高速發展」是當代最重要的議題 也是世界各國最關注的焦點,以我這次赴比利時出席的 2017 IIC IRF 的六個重要主題為例,世界各國的通訊傳播監理機關共同討論了:

一、數位生態系統下的「信任建立」: 內容與訊息的傳遞,除了服務品質 (QoS) 議題外,將更須重視隱私、資安與透明度等問題。

二、富饒世代的媒體多元性: 監理者及其通訊傳播政策制定者如何回應「多元性」的挑戰、內容的著作權議題以及繽紛多樣的終端設備遊走盜版爭議邊緣的全球共同現象應如何面對?

三、規管思維的再省思:「獨立規管」的實質意義到底是甚麼? 快速變遷的數位環境中,監理體制及法律設計如何能促成更有效率的跨部門合作?

四、邁向「動態監理」的新思維,以強化數位經濟發展: 因應現世代資料與訊息流動所產生的新型態產業價值鏈,監理者須將電信政策 (telecoms policy ) 與媒體政策(media policy)融併思考? 需要再重啟事前/事後管制的競爭監理思考? 數位經濟下的接取(access)與連結 (connectivity) 議題如何看待?

五、 OTT 與 apps 的規管: 需要全球性的解決方案嗎? 監理者規則的建立是否應妥慎思考數位經濟整體脈絡,以及 OTT 產業的價值鏈、基礎建設與新形態的市場主導者(SMP)問題?

六、終結數位落差: 何謂「無所不在的涵蓋」(ubiquitous coverage)? 如何運用頻譜新技術(white space、5G…)強化涵蓋率? 又該如何重新看待「最後一哩」(last mile)的議題?

從這樣的主題安排中,我們可以看出目前通傳監理及其通訊政策主管機構關注議題之核心脈絡 — 通訊傳播監理必須在「數位經濟」的脈絡下,從全球化的網際網路連結情境去思考如何「治理」(而非「管理」)。在討論與交流的過程中,與會的各國通傳管制者都同意,因為數位技術的躍進與網際網路的普及,如今「後匯流世界」(a post convergence world),要去理解與診斷問題,勢必需要打破「前匯流」(pre-convergence)的思維及管制架構;問題不再侷限一時一地、亦無法透過單一的控制機關或管制手段去因應。在快速變遷的環境中,甚至必須要揚棄「問題一定有答案」的觀念,讓受決策直接或間接影響的個人、產業界、非政府組織、研究機構與政府內部各機關等共同尋求「面對問題的共同意識」,讓數位生態系(digital eco-system)能夠動態地自我運作。監理及資通訊播政策主管機關的最大責任即是在於維護此一治理及動態機制能順暢運作,再也不是、也不該是指東道西、勤教嚴管的家長型組織。

以 NCC 來說,規劃前瞻性寛頻建設計畫,以普及與提升高速網路為目標帶動新興服務成長,就是鼓勵帶動應用服務與影視音內容發展的基礎任務。近年我國固網寬頻帳號數趨近飽和,至 106 年 7 月固網寬頻家戶普及率約為 66.3% ,而伴隨有線電視數位化,有線寬頻占固網寬頻之比例約 23.3% 並呈現逐年成長,已經成為第二條固網寬頻的選擇。在行動網路方面,我國開放 4G 雖較歐美先進國家略晚,但成長快速,至 106 年 7 月 4G 服務用戶數已達 2003.8 萬,每一用戶平均傳輸量高達 14.2GB,各業者 4G 電波人口涵蓋率約 93.2~99.4%。目前 5G 應該是大家非常關注的焦點,理論上傳輸速度遠超過 4G,可以提供網路應用服務開發者更大發揮空間。NCC 正積極規劃 5G 頻譜,也持續關注國際間行動網路發展趨勢,任務就是致力建構資源合理使用、促進市場參進,使「IP 化網路基磐建設」能夠更有使用效率與彈性,並關切基磐競爭瓶頸管制議題,適當採取輕觸管制避免阻礙創新,最終來說都是提高速度、覆蓋率與促進資源使用效率,落實 「以寬頻社會(broadband society)驅動數位轉換(digital transformation)帶動數位經濟(digital economy)的典範轉移(Paradim Shift)與高速發展」 之目標。

貳、跨國界跨產業跨部會的網路治理概念與落實

OTT 是無疑這波新媒體浪潮的主角,在層級化的後匯流架構下,基礎網路層之上是邏輯層,邏輯層之上則是各式各樣的社會與經濟的各種行為與經營態樣;而針對層級化網路架構的模式,聯合國自 1999 年至 2015 年,就網際網路治理議題召開世界資訊社會高峰會(World Summit on the Information Society, WSIS)、Internet Governance Forum(IGF)等會議,促進網際網路發展,特別是協助開發中國家發展網際網路。

而 WSIS 工作小組(Working Group on Internet Governance, WGIG)於 2003 年對網際網路治理做出以下定義,各國政府或公、私部門及公民社會針對網際網路發展及應用本於各自之角色、立場,為塑造網際網路的發展及使用環境,秉持共同之原則、規範(則)、決策程序等。 在國際間的網路治理討論,讓全球產業界、 學術界、公民團體、非營利組織等多方利害關係人(multi-stakeholder)由下而上以共同參與的討論模式,與政府以「平等、公開、透明」方式,擬定或參與規範網際網路的發展和使用階段的共同原則、準則、規則、決策程序及方案。

聯合國定義的網路治理議題大致分為五大項:基礎建設與標準化(Infrastructures & Standardization)、法律(Legal)、經濟(Economic)、發展(Development)以及社會與文化(Socio-cultural)。越下層的基礎網路與邏輯層是以去管制化(De-regulation)後的再管理為依歸,包括網路安全、資源彈性、技術發展、開放互通、普及近用等,越上層的各項行為與經營態樣則是實體世界的法律適用與新議題之跨領域多方利害關係人共管(multi-stakeholder co-regulation)為核心,兼顧經營彈性、跨域規範、資訊透明、便利可靠、創新應用、數位包容…。

隨著資通訊科技的普及,重要性與日俱增,也帶給民眾多元的收視管道。事實上,諸如 OTT、物聯網,或其他網路應用服務,均構建在基礎網路建設之上,不可避免都會觸及相關技術標準化、網路中立性、網路互連、隱私權、公平近用、平臺中介組織責任義務等各種問題,而 OTT 的發展更著重人才培育、內容產製的成本效益、兒少或消費者保護、著作權、數位金流等問題,可謂五花八門,廣泛涉及各相關部會權責。為營造合理的產業發展與競爭環境,各部會都有相應的權責。

在此我特別強調,我國參考美加日等民主國家發展趨勢,不以發照模式管制 OTT,而是針對發展過程中會觸及的種種面向,以「數位通訊傳播法」介接各該法令分別適用管理,且產業界與數位公民社群的意見都必須整合。各部會應基於鼓勵產業創新發展為出發點,以保護所職掌的法益為基礎,積極應對網路時代所需,檢視、調整法規,並賦權使用者成為數位公民,參與網路公共政策的決策過程。把各方利害關係人放在同一個基礎上,共同公開與透明的討論,提高政府整體施政效能,這就是 NCC 近來一直提倡的「網路治理」核心價值,基於這個理念,我們除使 IP 化網路基磐建設能夠更有效應用外,也將持續整合及推動跨產業、跨部會的溝通機制。

Public Knowledge 總裁兼執行長 Gene Kimmelman,9 月在瑞士日內瓦的 ITU 活動中,代表民間團體對公開意見諮詢提出了 OTT 治理對話主導的三個問題,「公平競爭」、「搭便車」和「相同服務,相同管制」的問題。且分析了不應該將 OTT 服務,視為與傳統電信(network)服務相同的方式。

關於規管 OTT 的討論,從基本上來說,就是討論如何規管「網際網路」,直接會衝擊到網路中立性、表意自由、消費者權益和創新。我們認為應從普遍性公共利益的理由來考慮 OTT 服務提供者的義務,例如:可接取近用性、表意自由和用戶負擔的能力。但是我們不認為 OTTs 服務應該像電信業者那般來規管,因為它們在非常不同的市場中是扮演不同的角色,我們支持可以讓 OTTs 蓬勃發展、讓消費者選擇權倍增的開放網際網路的價值觀,我們認為,政策制定者應該確保一個有利的框架,讓網際網路成為創新和創業的開放空間,從而在基本上提高網路中立性的價值,和相對包容的創新發展環境。

目前 OTT  整體產業概況尚未清晰、大家心中想像的 OTT 範圍與理想藍圖可能不完全一樣,用戶輪廓與收視習慣更為分眾化與多元,新媒體的特性注重互動與即時反應,廣告效度量測也有新的觀點,是一個跟過去完全不同的產業生態。可以確定的是,OTT 本質就是跨域與跨國競爭,面對新媒體發展較早,以強大內需市場與強勢文化輸出為基礎的跨國性 OTT 業者,對於國內性質相似的業者可能造成一定壓力,這更凸顯產業上下游整合重要性,因此加強產業垂直整合與橫向連結,瞭解彼此對 OTT 內容發展,商業獲利與競合模式的態度與想法,也引導外界關心新媒體相關議題,落實網路治理多方參與精神,釐清政府在新媒體時代的管理與輔助的角色定位,思考如何營造有利數位創新經濟發展之開放網路社會,正是這次活動的目的。

叁、新媒體發展趨勢與核心議題

9 月 23 日第 52 屆的電視金鐘獎頒獎是傳播媒體界一大盛事,優質精彩的影音內容充分展現內容產製者的活力與創意,也代表文化的傳承延續。緊接著第 54 屆金馬獎也即將登場。的確,我國 OTT 的發展面臨非常多挑戰,其中最關鍵的問題之一,無疑,絕對是我國影視內容產業之發展。我過去曾經投入影視內容產業,也是文建會時期的文創產業專案辦公室主任,推動相關立法及投融資機制之建立,對於文創產業的現狀感觸很深,只有擁有高質量、符合分眾需求的內容,才是各通路及平台,當然包括 OTT 平臺長久經營的必備條件。如何寫出讓人驚艷的劇本,如何讓收益回流到內容產製者,使他們有資源再創造更感動人心的內容,是一個很複雜的結構問題,但我始終相信,我國開放自由、多元族群融合的環境,有助於創意的發想,只要資源整合到位,對市場定位精準,仍然有無窮機會。而 NCC 為了導引活水挹注廣電產業,已開放置入性行銷與贊助作法與規定,希望在製作資金的取得與視聽眾權益間取得平衡,另外  NCC 因應數位匯流趨勢,也正在修訂廣電三法,屆時也將再進一步解除不合時宜的管制項目。

今天的論壇活動,包含三場座談,分別是 (1)「OTT 整合資源與找尋定位」:探討我國 OTT 如何結合在地資源,在市場上形成有效布局,整體性分析 OTT 發展挑戰與機會、(2)「自製劇的困境與解決方法」:討論本土網劇產製、行銷、露出通路方面遭遇的困難、資源如何回流到內容製作者,以及境內外觀眾適合什麼風格的內容設計;最後 (3)「境外合作方案與案例分享」:面對全球 OTT 跨國競爭,我國擁有什麼獨特的籌碼能因應全球市場變化調整布局?與境外相關業者合作的契機為何?是否有值得參考的案例與方向?以上各議題都是緊扣數位經濟當前最夯的議題,所邀請到的與談貴賓,都具備了豐富實務經驗,相信在互動過程中,大家一定能夠滿載而歸,不虛此行,我也非常希望聽到各位對相關議題的看法。在此就不占用各位太多時間,再次感謝您的參與,並祝活動圓滿成功,各位身體健康,謝謝!

關於作者 Nicole Chan

詹婷怡,現任國家訊傳播委員會(NCC)主任委員。

(本文經作者 Nicole Chan 授權轉載,並同意 TechOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈 數位經濟下的新媒體發展趨勢論壇致詞 (2017/10/24) 〉。)

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