柯 P 刀下留「車」!北市府為了讓 Obike 乖乖停好的條例,卻讓其他共享機、汽車遭殃啦

【我們為什麼挑選這篇文章】

為了解決共享單車 oBike 亂停、佔據機車停車格等亂象,台北市交通局公告了「台北市共享運具經營業管理自治條例」草案。簡單來說,未來共享小客車、機車、自行車,在台北市都只能在共享運具服務區內停放,用以解決共享載具的「亂放」問題。

不過,本草案似乎過於急躁,像是北市府遇到了 oBike 問題後,草草擬定了一個法案要全部的「共享載具(包含機、汽車)」吃下去,AppWorks 的法務輔導長王琍瑩從法律角度發表了極具論點的精彩看法,特別與讀者分享。(責任編輯:陳君毅)

文:AppWorks 法務輔導長王琍瑩

首先,雖然我們都記得 oBike 的新聞,記者也說這個自治條例是衝著當初的停車問題來的, 但是草案定義的共享運具不只自行車 :「供不特定人以智慧型行動裝置或自動服務導覽機等設備,透過共享運具經營業開發之應用軟體租賃其所有之無人化管理運具(包含共享小客車、共享機車、共享自行車)。」

也就是說,除了 YouBike 因為沒有 app 可能不算之外,oBike、V Bikes、Zipcar,還有跟高雄市政府合作「K-ecar Sharing」的 Unicar、跟臺北市政府合作「3U 首都生活圈」的 WeMo Scooter,如果要繼續在臺北市營運,都必須適用將來這個自治條例。

我的第一個念頭,覺得好像哪裡怪怪的,跟監理沙盒朝向「legalization(合法化)」的討論很不一樣的是,這個自治條例其實是在進行一個「illegalization(非法化)」的動作。因為「許可制」的緣故, 前面提到已經合法設立營運的業者理論上會變成「就地非法」,無論到時候是否設置日出條款、緩衝期或輔導措施,這樣的規範跟我們認知法律的「可預見性」原則是有衝突的。

共享經濟相關法律,是不是應該提升至「全國」的層次來討論?

這個題目,如果用 decision tree(決策樹)來畫一畫,其實蠻多可以思考。通通不要管,當然是一種選項,相信聰明的業者自己會管、無良的業者自己會倒。

但若真要管,究竟應該由地方來管?還是中央來管?究竟是小客車、機車、自行車一起管?還是分開管?還是有的管、有的不管?這些問題的答案,每個人都不一樣,但我更好奇的是,主管機關在制定管理政策之前,是不是如同你我,眼前有這樣、那樣的願景、心中有斟酌也有堅持?

先說,直轄市或縣市政府的「自治條例」也是一種法律,但在法位階上,究竟是站在什麼樣的位置呢?

依照地方制度法的規定,直轄市或縣市政府針對「自治事項」或「依法律及上級法規之授權」,可以經由地方議會通過自治條例,來規範居民的權利義務,但前提是不能牴觸中央與地方的權限劃分。

如果規範的內容必須全國一致,就屬於中央立法權限;如果需要因地制宜,就屬於地方立法權限。臺灣地狹人稠,交通、能源與環保等議題,只靠單一地區推動,恐怕事倍功半, 共享運具的推動與管理,是不是需要提昇至全國性的層次加以討論,才不會有車子開過福和橋就要原地折返的窘境

以加州為例,早在 2006 年通過修正的「Vehicle Code」,便是類似在公路法的位階,明確授權各城市可以在州的指導方針底下,給予分時共享租賃業者在特定街道專屬停車的權利(但並非剝奪既有合法空間停車的權利)。

幾天前,對岸交通運輸部聯合十個部會發布的「關於鼓勵和規範網際網路租賃自行車發展的指導意見」,也是從中央的角度提供各城市處理相關議題的原則與方向(基本也是鼓勵建立多元出行服務系統)。

臺北市政府在現行中央法規之外,針對共享運具的管理自行訂定自治條例,很容易演變成多頭馬車,為難業者,也為難自己

從法律的「可預見性」與「比例原則」來看本草案的問題到底出在哪?

回過頭來看看地方制度法的規定,即便由臺北市政府訂定自治條例,因為共享運具管理草案設有罰則,程序上必須報行政院「准予核定」才能生效,就是為了避免中央與地方不同調。當然現實生活往往沒那麼容易採用這種二分法(也因此成就許多新聞素材),但到底誰說了算,總是有把尺。

嗯,其實是好幾把尺。

例如剛剛提到的法律必須有「可預見性」。法律的安定與否,是人民對法律秩序產生信賴的最根本要素,因為法律安定,人民可以遵照法律採取相對應的舉措,也可以預見自己明知故犯的後果,在這樣的原則下,如果政府因為重大公益的因素必須朝令夕改,也應該有「信賴保護原則」與「不溯既往原則」的適用。

公路法(中央法律)將汽車運輸業列屬特許行業,包括公路汽車客運業、巿區汽車客運業、遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業等九類行業,都必須依照相關法規命令申請營業許可。

這裡我們會發現,公路法所稱的營業用車輛,並沒有機車和自行車,而小客車租賃業如果已經依照前述規定申請許可,也依法辦理商業登記,目前為止一切合法。臺北市政府的共享運具管理草案,要求業者另向臺北市政府交通局申請許可,並且許可期限原則上僅有三年, 對於已經投注鉅大資源、全無違規、也未造成任何社會負面影響的業者,確實像是天上掉下來的懲罰

再說,這個共享運具管理草案,如果最初是為了回應 oBike 停車問題(條文本身說的是為了「管理共享運具經營業,以維護市容及公共安全秩序」),那又牽涉到「比例原則」這把尺。

比例原則說的是,行政行為所採取的手段必須有助於目的達成,而如果有多個手段都可以達到目的,必須選擇對人民權利侵害最小的手段,此外還有大家都知道的說法:「禁止用大砲轟小鳥」。

現行法針對「市容及公共安全秩序」,已經有「臺北市處理妨礙道路交通車輛自治條例」及其他交通法規加以規範,草案為了改善行車與停車等問題,沒有優先考慮補充修正相關交通法規,而是訂定自治條例採取「許可營業」的手段,一來手段與目的欠缺直接關聯、二來對於營業自由造成重大限制,並非必要,三則這樣的手段必須耗用龐大的人力與物力實施嚴密管理與違規取締,我們不會說它是一個「CP 值高」的手段。

我們關注今天,但領導者必須關注明天

此外,草案還有一個「不接地氣」的問題。一般來說,使用小客車和機車是為了較長距離的移動,而自行車常常是用來接軌大眾運輸的最後一哩,業者的商業模式是依著使用者需求而規劃,同時也因為成本和技術的不同,而異其經營。

比較對岸摩拜單車、小鳴單車、ofo 的押金制度不同,網友大神甚至得出摩拜單車就是賣車、不是租車的結論。 但是對小客車和機車的業者來說,車子丟了是會痛的,更別說這些分時共享業者提供的車輛追蹤技術和人力,其實比交通大隊還強大許多

草案不分彼此,一體適用於使用情境不同、成本不同、技術不同、城市願景也不同的各類共享運具,很像在說: 反正普通感冒吃克流感也是會好

草案不只要求事前許可,對於投放數量和是否定點投放等涉及營業模式的事項,都想透過自治條例預先加以限制,讓人也不禁想說:「讓專業的來吧!」

不同的政策需求,就必須採取不同的政策思維與規範技術。為什麼草案定義的共享運具, 看起來這麼像針對性的量身訂做,卻還是掛一漏萬(強調業者自行開發的應用軟體,卻排除其他線上或線下模式),而前面提到的加州法雖然大範圍納入一切共享車隊,卻一直遵行無礙?或許正是因為尊重業者專業、以及鼓勵代替限制等基本思維差異。

臺北市在 Smart city 的議題一直都是領頭羊,前陣子在馬路上進行無人車封閉測試的時候,市長也說了,就國家發展而言, 戰略永遠要往前站一步,要使用新科技處理未來問題,而不是用舊思維處理過去問題

家長日那天,老師也說(好愛 cue 老師):「船停在港邊最安全,但那不是造船的目的。」

oBike、V Bikes、WeMo Scooter 、Zipcar、Unicar 的車子如果會說話,我猜他們也會說:「停在固定站點搶人家車位,不是我存在的目的 。」

每個時代有每個時代的煩惱,但不管我們怎麼想,「未來」只會一天比一天近, 我們關注今天,但領導者必須關注明天

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(本文經 王琍瑩  授權轉載,並同意 TechOrange 編寫導讀與修訂標題。圖片來源:Wiki, CC Licensed。)

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