【我們為什麼挑選這篇文章】各國政府為了不阻礙當地創新產業的發展,紛紛設置了在一定範圍內可自由創新的「監理沙盒」制度。在亞洲地區,新加坡除了設置金融監理沙盒外,還有大數據沙盒等。同樣鄰近的日本又是如何設置創新相關法規的?這篇文章有詳盡介紹。(責任編輯:黃筱雯)

作者/陳世傑(資策會科技法律研究所組長)

什麼是「沙盒」?

「沙盒」(sandbox)在電子計算機所涉的軟體開發運用上,指的是一個隔離的機制,用以讓未確認安全性或具有破壞可能程式運作的試驗空間。

而近來相當熱門的金融監理沙盒也是類似的概念,是一種運用在金融法規與創新科技服務之間的平衡點機制。根據英國金融行為監理總署(Financial Conduct Authority)的定義,監理沙盒(Regulatory sandbox)是一種可在現實環境中給予企業測試創新商品、服務、商業模式、交付機制等的法制設計。

我國的立法腳步也不落人後,目前金管會已於本年二月份提出公告「金融科技創新實驗條例」草案(簡稱我國沙盒草案),也就是我國版的金融監理沙盒。根據草案,擬以創新科技方法從事金融業務實驗的,可以經由主管機估審查許可以後,最常可有一年的實驗期間,並且可以豁免相關法律規定的限制。

這樣的機制,對於科技創新產業相當具有吸引力,然而,既然有這目的,我們可以思索,金融以外的科技創新商品、服務,是不是也可以有類似的機制?答案是肯定的,日本依「產業競爭力強化法」用於創新科技技術或服務運用的「灰色地帶消除制度」、「企業實證特例制度」,就是一種不限於金融領域的沙盒機制,在積極面促新創新科技應用之可能,在消極面避免法制無法跟上科技創新發展所生之落差造成障礙,並無礙於既有法規之規範目的。

日本產業競爭力強化法中之灰色地帶消除制度與企業實證特例制度,分別屬於該法第九條與第八條、第十條規範,前者是為解決創新科技或服務運用下之法規不明之制度,創新事業活動申請者可就法令疑義先向主管機關申請解答是否有法令適用不明;後者則是經確認有現行法規窒礙難行,又為進行創新事業活動所必要,透過申請特例措施以排除法規之障礙或限制。

惟此,日本制度與世界上已於英國或新加坡、澳洲等國採行的金融監理沙盒仍有所不同,我們可由日本的幾個制度特色包括:縮短行政機關作業處理時限、核准「新特例措施」以排除法規窒礙、以及核准「新特例措施」之民眾參與三個角度,探討之。

縮短行政機關作業處理時限規定之啟發

無論企業實證特例制度或灰色地帶消除制度,產業競爭力強化法皆設定機關以一個月內回覆為原則是以,日本產業競爭力強化法之企業實證特例制度或灰色地帶消除制度,要求行政機關之作業處理期限(依據經產省規定原則為一個月內),於新科技或服務應用所特別需要的時效需求,相當有其指標性與意義。然,行政機關就人民申請事項,應於一定期間內回覆,此乃我國相關法制已有之制度,可參酌行政訴訟法第五條第一項及訴願法第二條規定。

按我國行政法體系架構下,除有法律特別規定者外,行政機關對於人民依法申請之案件至遲不得超過二個月未有作為,此為現行立法者對於行政機關處理人民依法申請案件的合理期間設定。是以,如日本縮短行政機關作業處理時限規定之作法,如建構於我國法下,應可思考此一機制可適時與現行法之規定就不同之人民申請事項去規範,例如針對推動科技創新應用服務所必要的申請案件,可有更短之作業處理時限。

此外,細究日本產業競爭力強化法的灰色地帶消除制度企業實證特例制度,,賦予處理時限的人民所請求事項,性質略有不同。灰色地帶消除制度所請求者為「請求主管機關作出法令解釋」,可能屬於(解釋性)行政規則;企業實證特例制度則為向行政機關申請創設新特例措施,此種對人民申請案件的准駁,性質為行政處分。

兩者其後續之救濟手段在訴願法上與行政訴訟法上皆有不同。例如,對於行政處分之救濟,在訴願與行政訴訟上,係由人民主張行政處分違法或不當,致損害其權利或利益者得提起之,不同於課予義務訴願及課予義務訴訟,以行政機關應於一定期間需做成回覆為標準。因此,日本此種對於督促行政機關速予解釋的規定,我國沙盒草案尚未有規定(但對於創新實驗計畫則有六十日內完成審查的規定),可考量參考之。

核准「新特例措施」之風險控管

產業競爭力強化法第2條第2項將「新特例措施」定義為:「針對以法律規定的限制,另以其他法律或法規命令為規定並依本法第11條第2項經主管機關核准,適用於實施新事業活動者。」產業主管機關得以做成行政處分(即核准)之方式,以特例方式創設原本受法律規定所限之新事業活動。換言之,類如以法令授權,讓行政機關得作出排除其他「法律規定」之限制的決定,此種以法律「概括授權」行政機關視必要排除其他法律,尚有值得探究之處。

首先,日本經產省推動之實例,就以創設之特例,多數由行政機關所進行之法規鬆綁(即「規制緩和」),多數透過解釋性行政規則就行政機關所訂定法規命令進行鬆綁,而產業競爭力強化法所規定雖得排除「法律」適用,然目前尚無日本實例。因此,可能為日本經產省或相關中央目的事業主管機關在推動企業實證特例制度上跟法律規定間先取得平衡,以避免就現行法制有過大之衝擊。

從我國沙盒草案來觀察,第25條明列創新實驗行為豁免之法律,是一可行的立法方式。反之,若不是因為我國沙盒草案是針對金融事業而設計,以日本產業競爭利強化法之制度,正因為所著眼者為不預設領域別的創新科技沙盒機制,故立法技術上無法明文豁免之法律,以致於實務上日本案例也無排除「法律」的例子可循。

特例創設與管理必要性之平衡及意見溝通

特例個案之創設,如經審查通過,則可由相關產業主管機關給予相關的法規鬆綁(日本稱為「規制緩和」措施),此為日本與企業實證特例制度的精神所在。然而,若特定事業有必要給予此等特例創設使得發展,原有法規之管理目的,可能有安全性之考量, 如給予相關特例案件的法規鬆綁,如何兼顧原有管理目的的達成,是否由行政機關逕行給予行政處分,或在機制配套上要求必須召開公聽會等方式徵集相關意見,強化民眾參與。

目前,我國行政程序法第164條規定,「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置,涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者,確定其計畫之裁決,應經公開及聽證程序,並得有集中事權之效果。」相關特別法亦有立法重申之規定,例如〈水下文化資產保存法〉第28條第2項規定,「前項保護區劃設前,主管機關應邀集與該保護區所在水域有利害關係之人民或團體,召開公聽會或說明會」可為適例。

創新沙盒機制之展望

本文就日本產業競爭力強化法的灰色地帶消除等制度,就制度之革新與完善可能提出若干思考方向。關於行政機關作業處理時限規定、核准「新特例措施」之法制風險控管、以及特例創設與管理必要性之平衡及意見溝通等,在法制上雖仍有尚待深究之處。然而,灰色地帶消除制度等機制,乃對創新科技與服務運用有正面效益之法律。

是以,未有產業競爭力強化法此等機制設置下,若有創新科技或服務運用的需要,若涉各該法令之既有限制或管理之必要,法令主管機關多數仍會以原有法令之邏輯解釋或對個案進行法令適用,產業創新發展於此可能受到的變數就較為難以預測。故灰色地帶消除以及企業實證特例制度,與國內外正沸沸揚揚的監理沙盒制度有異曲同工之妙,使創新研發方案的應用,更能大膽提出方案,避免有意投資之產業裹足不前。再則,就經由行政機關內部機制來補強本文第三部分所提出之特例創設與管理必要性之平衡及意見溝通思考面向,則應可達到法規鬆綁與管理之必要性的平衡。

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(本文經合作夥伴資策會科法所授權轉載,並同意 TechOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈日本版監理沙盒-不只是金融 涵蓋各種科技創新!〉。Moyan Brenn,CC licensed)