「彰化要獨立了嗎」——藍綠都無法通殺!3 原因分析:為何彰化縣的「政治自主性」這麼強

(本文經合作夥伴 思想坦克 授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題,原文標題為 〈彰化要獨立建國了嗎?(上)〉、〈 彰化要獨立建國了嗎?(下)〉,首圖來源:wikipedia。)

【我們為什麼要挑選這篇文章】

彰化縣與台灣公衛學院聯合實施的「萬人血清抗體」調查在 28 日公布了!據《中央社》報導,台大公衛的研究結果顯示,高風險族群的陽性率低,證實台灣社區安全。

因萬人血清調查、檢疫無症狀居家檢疫者等事件,讓彰化成為近日的焦點話題,更有網友笑說:「彰化要獨立了嗎?」本文作者透過此次事件,要與讀者分享彰化的政治結構,坦討為何他們的「自主性」這麼強。(責任編輯:徐子捷)

萬人血清調查掀起討論,網友笑「彰化要獨立建國了嗎?」
彰化示意圖。圖片來源:wikipedia

文/江昺崙(自由工作者)

最近彰化縣衛生局篩檢計畫,引起社會上諸多討論。而筆者在網路上閱讀相關文章的時候,經常看到一些網友的意見:「彰化要獨立了嗎?」、「繼苗栗國、花蓮國之後,台灣又多了彰化國了…」、「以後到彰化要辦護照嗎?」等等, 雖然這些言論乍聽之下蠻有趣的,但實際上藏著許多彰化人的辛酸

彰化的政治結構,為何「自主性」這麼強?

涉及醫療專業,我們暫且不談彰化縣衛生局的篩檢計畫,我們可以來談談彰化的政治結構,為什麼「自主性這麼強」?為什麼會出現這麼有 Power 的衛生局長?很多獨步全台的社會及政治事件,都發生在彰化。本文可以提供一些個人的觀點,提供給各位有識者們,繼續來探討、繼續來思考改革的對策。

彰化縣很有趣,它一直都是政治上的「搖擺縣」——跟幾乎沒有政黨輪替的花蓮縣與苗栗縣不同 ,過去彰化曾經有三名民進黨籍的縣長,周清玉、翁金珠及魏明谷,如果擴大加入黨外人士的話,黃石城也能算進去,總共有四名泛綠的縣長。說起來,彰化應該也算是「民主聖地」才對。

但奇特的是,除了黨外黃石城之外,彰化民進黨籍的縣長,幾乎都只能當一任,跟國民黨縣長形成了有序的交錯(如表格)。而彰化縣在總統大選的層級,藍綠消長的態勢也跟全國一致,近兩次選舉,蔡英文也都大勝國民黨候選人(但 2020 年在花蓮縣及苗栗縣,韓國瑜的得票數都比蔡英文高出一截,請參考 中選會資料庫)。

圖片來源:擷取自 維基百科

所以彰化並沒有我們想像中的那麼「親藍」,只是彰化人會「分裂投票」,選舉層級越高,就會客觀選擇,而層級低的地方選舉,則是以「服務好」的國民黨佔明顯優勢。 顯現出彰化人理想與務實交錯的矛盾風格——總統可以投理念,但地方長官及民代會選「服務好」的陣營。

2 原因分析:為何彰化會「藍綠搖擺、分裂投票」

所以到底彰化政治為什麼會出現「藍綠搖擺、分裂投票、自主性強」等等現象?

第一個原因:地方派系糾葛

自古以來,彰化就是中部的魚米之鄉,北有大肚溪、南有濁水溪流域,交織成萬里沃土,加上氣候調和,所以物產非常豐饒,也因為居民生活安定,自古以來就是人文薈萃之地。日本時代出了非常多傑出的文化與社會運動人士,如賴和、楊守愚、施至善、石錫勳、王敏川、王詩琅、李應章、林篤勳及陳虛谷等人……羅列不完,是當時台灣文化協會的重鎮,也是菁英輩出之地。

但隨著 1931 年後軍國主義崛起,接著大戰爆發、戰後又因為二二八、白色恐怖及土地改革的關係,彰化的知識分子受到極大的壓迫,有些人妥協或從商、有些人仍努力參政,想要開出一條台灣人的民主戰線(例如石錫勳的黨外參政)。但彰化喧騰一時的自治與文化啟蒙運動,到了 1950 年代之後,幾乎都消失殆盡。

當這些士紳階級的慢慢消失之後,就被國民黨培植的地方派系所取代。例如說彰化南方的「濁水溪沖積平原」地區,過去有兩個核心區,就是二林鎮跟北斗鎮,當時有很多本地的政治菁英都集中在這兩個核心區,例如北斗林家等。但是白色恐怖之後,北斗林家沒落,影響力衰退,年輕人又多搬到都會區找工作,就出現了地方人材與「市民社會」的真空。

但人材真空,經濟倒也沒有太差,本地的農業及中小型工業表現都還不錯,有利潤空間,於是「草根型」的地方勢力,就透過這種「灰色地帶」逐漸興起,出現了像是 1980 年代後二林洪絲條、洪清良與溪州謝言信等地的新興「草根型」家族勢力。

不知道為什麼,草根型家族勢力總是跟黑幫、暴力等「鄉村傳說」脫離不了關係。因此筆者就點到為止。 簡單來說,彰化的政壇之所以相對其他農業縣市來得「繽紛」,跟彰化本身的經濟實力不差是有關連的(可能因為農業及中小企業的關係,被外界低估),所以在士紳衰退、市民社會真空的狀況下,地方「基層有力人士」從中獲利竄起,80 年代後跟國民黨結合,就形成了今日穩固的地方派系

而這樣的派系,每每在選舉期間,透過動員、綁樁等手段(比方投票所外面總有人在監看投票情況),影響了選舉的局勢。 就算是有理想的年輕人,要回到鄉村去參政,沒有跟地方派系「攪和」在一起,也是很難贏得選舉。

第二個原因:地方制度上被當成「二軍」

彰化雖然大多數地區是農村,但其實人口非常密集,總人口數也將近 130 萬,是台灣僅次於六都的「第一大縣」。這麼多的人口,發展起來應該很有潛力,但因為近幾年隔壁台中市的移民拉力非常大,所以彰化人口不斷外流到台中。 就算戶籍沒有搬遷,彰化幾乎也形成了台中市的「衛星市鎮」,彰化居民會優先選擇台中的工作、優先找台中的房子、年輕人假日也都會優先到台中去逛街看電影。

簡單說,不像桃園可以有效吸納台北的人口,彰化人反而被台中市拉了過去,成為了大都會的邊陲地區。

這有一個關鍵因素,就是「一國兩制」下,直轄市跟非直轄市的差異。

台灣過去在 2010 年到 2014 年間馬英九執政期間,推動了五個直轄市合併升格的改革,但改革過程完全是政治決定,中間有很多制度是沒有什麼邏輯的,後續也產生了大量的問題,影響至今。

比方說,台南市的北門區跟嘉義縣的布袋鎮只隔一條八掌溪,北門區人口 1 萬人屬於直轄市;而布袋鎮人口 2.6 萬人,卻隸屬於台灣省(名義上還在)的嘉義縣。這樣的區分完全無法反映實際的地方需求,例如北門區雖然是「直轄市」,看起來比較厲害,但北門沒有區長選舉,而北門又在台南市裡面位處邊陲地帶,需要民選首長幫忙發聲,卻缺乏像是布袋鎮有鎮長可以幫忙出頭。

這樣的政治制度劃分,跟現實完全脫節。

而「台灣省」的縣市級單位,資源分配得少,民選首長跟民代卻又一大堆,彰化縣比台中市多了 26 鄉鎮市首長及 26 鄉鎮市民代表,選舉的時候熱鬧非凡,再加上參選人品質良莠不齊,所以地方政壇雖然熱鬧,但總是老派系、老家族在把持。

例如北斗鎮就是老鎮長李順銘因為賄選而當選無效,他就改派媳婦楊麗香出來選,還連任兩屆。楊麗香任滿之後,就換李順銘的兒子李玄在出來選,結果也是選上。等於是不管有沒有賄選,都是這一家三口輪流當鎮長。 這種空有民主形式而沒什麼民主意義的基層選舉,在地方上屢屢皆是。 如果有空的讀者,也可以去搜尋一下彰化鄉鎮市首長的賄選、貪污紀錄(最近是國民黨的伸港鄉鄉長貪污被判 11 年徒刑),一定會對這種「草根民主」產生許多疑惑。

也就是說,直轄市因為區長都變成官派,缺乏地方層級的民選首長;而台灣省轄縣市又充滿瑣碎而混濁基層選舉。

這樣的制度也造就了彰化縣衛生局葉彥伯局長得以連做十幾年局長的原因。因為非直轄市的縣市首長,只能任命二分之一的政務官(局處首長),而直轄市可以完全任免政務官。

簡單地說,彰化縣長上任之後,他只能任命一半的局處首長,其他的首長由事務官輪調;而六都的首長,上任之後小內閣人事可以任由他安排。

更有甚者,非直轄市的官員,最高只能到十二職等;直轄市官員可以到十三職等。所以彰化的局處首長,往往都是同一批十二職等的事務官在輪流當,某人今年做完社會處長、明年換當環保局長,就這樣輪流。所以像是葉彥伯局長這樣少數有執行力的事務官,自然就不會被政黨輪替影響,藍綠首長都希望他可以留任。

所以這也是葉彥伯在推動萬人篩檢的過程中,沒什麼阻礙的原因,因為這個體系非常穩固,不管是哪一個人當縣長,其實都不會影響到他的政策。 這次篩檢是因為直接跟中央 CDC 產生衝突,所以才會被拿上全國版面討論,不然平常葉彥伯跟衛生局的萬人健檢政策,是不會引起外界關注的。原本彰化縣政府還將這些政策宣傳到上個月的《遠見雜誌》上面,當作很正面的文宣,沒想到這次意外觸礁。

當然,有人會問說台南市文化局不也是家族事業嗎?葉佳雄及葉澤山父子兩人當了台南縣市文化局長二三十年,不過這個是台南特殊的政治現象,跟制度較無關係,可以另行分析。

由此看來,彰化縣的困境有很多是非戰之罪,被毫無邏輯的區域制度劃分到了「二軍」的行列。跟隔壁合併升格,開始大開發、大建設的台中市相比之下,縣民的相對剝奪感就很重了。不要說縣民,就連比較積極的彰化基層公務員,都比較希望能調到台中市去。一來是升官的機會比較多,二來是行政流程比較統一,不用一天到晚調和鄉鎮市首長跟鄉鎮市民代表跟縣政府的意見。第三就是台中市的基礎建設比較好,生活品質也比較好,所以很多公務員也會把房子買在台中,每天開車到彰化上班。

我以前服務的溪州鄉公所,就曾經發生鄉公所希望在溪州公園周圍劃設腳踏車路線,請縣政府出資劃設。但劃好之後,縣議員又覺得地上的線可能會讓鄉親騎車時打滑,所以又命令縣府把路線塗銷掉。前後花了一百多萬元,縣政府夾在中間,不能有什麼意見,公務員也覺得很無奈。這樣的狀況,大概只會發生在非直轄市的政府吧。

第三個原因:彰化是「鄉民社會」

北部的知識分子很喜歡用「公民社會」來討論政治及社會概念。但其實出了大都會之後,大多數的公共政策,都是在「鄉民社會」中被交換、被「分享」出來。彰化除了彰化市之外,大多數地區是農漁村,以前都是仰賴村莊裡的「隱性道德規範」在運作。當然 1980 年代因為國民黨的草根派系崛起及經濟轉型等原因,許多農村的道德規範是被破壞了,例如對於保護農地的價值觀等等。但人情義理多數是還在的,地方派系的運作網路就是建立在這種密集的人情義理上面。

今天我選擇支持了某一個派系,他就會照顧我,幫我喬事情,然後選舉的時候我也有義務相挺。這就是鄉民社會中彼此關照的方式,可以維繫日常運作而不至於崩壞,跟都會地區很不一樣。

所以民進黨的首長及民代上任之後,例如魏明谷,他如果想要順利當好市長、開心連任,就必須不斷滿足各鄉鎮村里的大小需求。例如「台化關廠」這個重大的環境政策,許多魏明谷的支持者當然希望可以關掉這座彰化市區內的污染源,但魏明谷一直希望能達到各方平衡,所以舉棋不定,到最後雖然順利讓台化關門,但對於地方選舉來說,完全沒有加到其他地區選票,非常可惜(但支持台化關廠的彰化市長候選人林世賢有順利選上)。

魏明谷在任內末期,不斷向中央要資源,要來的資源轉手又被各大鄉鎮市首長及民代要走,前面還有國民黨佔多數的議會在爭搶資源,所以可以說是焦頭爛額,根本沒辦法提出宏觀的大型政策。反而鹿港政治世家出身的王惠美,以堅強的基層實力出來挑戰,號稱「握過每一個鹿港人的手」,在選舉期間還放出「各鄉鎮都蓋捷運」的冷箭,用畫大餅的方式戳刺魏明谷的要害。

為什麼彰化人會被「各鄉鎮蓋捷運」這種口號所吸引?因為彰化的基礎建設真的很匱乏,特別是交通建設。北彰化人搭高鐵都要到台中去搭,南彰化人可以去田中搭,但對外聯絡的大眾運輸很少,連田中火車站都距離很遙遠。我們溪州爭取一條公車路線要通到高鐵站,跟縣政府請求了數年才等到一條路線,而且還是縣政府跟公車業者綁「彰化到溪頭」的熱門路線才順利爭取到的。

公車通車的那天,看到鄉親不斷對著縣府長官們感激道謝的樣子,就覺得有點辛酸。在地方上無軌道的大眾運輸是如此重要,但卻經常都被排到所有交通預算之後…。

所以每到選舉,候選人就會使出渾身解數,宣稱自己能爭取到什麼交流道、快速道路、拓寬縣道(但是會砍樹)等等政策,但實際上彰化縣是沒有這些錢的。只能向中央政府要,就算之前有前瞻計畫的天降甘霖,但分下來還是不夠每個鄉鎮市首長回應選民要求。

就連之前振興三倍券,彰化很多地方鄉鎮首長,都還自行加碼發紅包給鄉親(因為貪污被判刑的伸港鄉長還提議要加碼 1000 元)。可見這一套路,對於感到被邊緣化的彰化鄉親來說,是非常有用的。

到最後就是輪流開支票,哪邊聲音大,樁腳勢力大就哪邊灑錢做建設。而國民黨「對內分配的技術」畢竟還是比民進黨好,也沒有理想的包袱,民進黨要一面撫平各路派系,又要兼顧社會觀感,所以顯得左支右絀(例如違章工廠管理等等),所以很多彰化鄉親就覺得魏明谷「沒有魄力」,所以就造成惡性循環,魏明谷忙著安撫頭人,無暇提出長遠的計畫,就顯得更無力了。

不要再「由下而上」了,地方要的是制度上徹底改革

近年因為人口外移及老化,知識分子總是強調地方需要「由下而上」的再造及創生。然而不管怎麼營造創生,地方上的制度結構不改變是沒有用的。

彰化縣政府今天會有萬人篩檢這樣的政策,絕對不是因為葉局長個人問題——相反的,他願意推動萬人篩檢,代表彰化縣政府還算是有一點創造力及行動力,這是多麼難能可貴的現象——就因為地方體制的僵化、一國兩制的分配不均、以及諸多首長民代的服務案件,導致大多數公務員都越來越消極,對於改革更是意興闌珊。

所以在制度上,我認為應該優先思考直轄市跟非直轄市的不平等問題。為什麼非直轄市的制度上看起來很像是「二軍」、「次等國民」?就算縣市議員的薪水也是差直轄市一截?到底這樣分配的邏輯在哪裡?這樣一國兩制不就會加速非直轄市的人口流失嗎?

再來,地方行政劃分,直轄市沒有民選區長,所以很多偏鄉會被邊緣化;但非直轄市的行政層級太過細小,一兩萬人選一個鄉長,但因為規模太小,鄉長的資源不多,也只能一直跟縣政府要錢。所以如果要平衡的話,討論了十幾年的「行政區劃改革」刻不容緩,勢在必行。

或許可以像是日本時代用「州郡街庄制」,無論是否是直轄市,都在鄉鎮市區上面放一個大一點的「郡」層級,該層級首長民選,一方面可以統整資源,讓地方行政的活動空間多一點。例如彰南地區可以有個生活區,員林、二林、田中、北斗、溪湖等,讓每個區域形成生活圈,該區的首長也能統整資源。像是田中馬拉松,就可以跟二水跑水節、社頭織襪節等地方活動整合,不再各行其事。而且還有一個好處,就選舉區域擴大,選舉舞弊的情形也會比較少,因為選舉難度提高了,而且瑣碎的選民服務也會相對降低。

以彰化的生活條件,如果平衡城鄉差距、充實交通、醫療、教育等基礎建設的話(前提是統籌分配款的規則要重新調整),事實上是可以反過來吸引台中的年輕住民前來移居的。因為台中的房價過高,而彰化美麗祥和的鄉村,應該是可以帶給居民更好的生活品質才是。有了新的移住人口,才能確保地方的人材流動,讓「公共領域」可以突破鄉民社會的限制,不至於讓地方像是一攤死水一樣,選來選去都是家族派系在控制。

如果能搭配地方議會的「政黨比例代表制」,就是國會有不分區立委,那地方上也需要不分區議員,以保障年輕政治工作者、地方型政黨的生存空間。如此一來,也可以鼓勵彰化青年留在地方上參與公眾事務。

所以,不要再想說透過「草根民主」、「由下而上」能帶來多少翻轉。真正的地方上的政治難題,就是要在結構上去開刀——不要去責難鄉親為什麼寧可相信「各地蓋捷運」的芭樂支票,而不去討論地方公民社會的運作?因為結構就是如此,彰化鄉親不是沒有在思考公共議題,只是他們的相對剝奪感及不安全感都比都市地區的中產階級來得強,所以思考及實踐的方式不一樣而已。

如同之前彰化鄉親「反對基地台」一樣,受到外人的嘲笑。但這是地方上對於「公害問題」很嚴肅的思考。都會地區經常把外部成本移轉到偏鄉地區,例如焚化爐就不會蓋在台中七期上面。而偏鄉居民卻經常要被迫跟這種鄰避設施對抗,有時候是焚化爐、有時是火葬場、有時是廢爐渣掩埋場,地方鄉親對於「公害」的理解也是鄉民社會的理解,有頭人出來組織,就會有人響應跟隨,有人說電磁波有害,那麼大家也就會出來抵抗。

總之,在評論「彰化國」的諸多現象前,不妨先想想看為什麼地方鄉親會有這麼多的不滿與失衡。這不是用地方創生,參與式民主就能解決的,因為核心跟邊陲的想像絕對是不一樣的。

彰化人啊,可能需要一張「由上而下」,可以確實進行政治改革的藍圖吧。

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