【張育寧的主筆嗨賴】專訪 921 震災重建基金會執行長謝志誠:「當前國家核心問題是社會誠信瓦解,堅持的韌性不夠。」

921 震災重建基金會執行長謝志誠。

1999 年 9 月 21 日集集發生芮氏規模 7.3 的地震,造成台灣自二次大戰後傷亡規模最大的災害,死亡 2,454 人、受傷 11,305 人,超為 5 萬棟房屋全倒,另有 5 萬多棟房屋半倒。這場地震,震出了台灣建築法規的漏洞,更震出台灣社會內高度不信任的政治社會文化現實。

921 地震 20 週年前夕,時任九二一震災重建基金會執行長謝志誠接受《報橘》專訪,回顧災後協助災民重建傾倒房屋的過程。基金會資金來自民間捐款專戶,在複雜的政治口水文化中,要即時撥款協助「真正的」災民重建家園,同時保持基金會運作的透明與公正性,謝志誠說,「在施與受之間,社會信任是關鍵。」偏偏,台灣社會最缺乏的就是信任。

即使基金會最後達成零呆帳率和高度預算執行效率,但災後 20 年,從現實來看,社會不信任的政治文化環境,讓台灣公務體系在「主計治國」的泥沼中愈陷愈深難以進化,不斷挖深這個泥沼的,不是公務員、而是在政黨惡鬥與媒體惡意操作中輕易隨之起舞的公民社會。

集集大地震的社會傷口已經結痂癒合,但台灣在這樣巨大的傷口癒合後,學到了什麼?災後 20 年,我們與謝志誠一起回顧 921 重建過程的社會矛盾,或許,這是再好不過的時機讓台灣社會回頭思考,打造一個互信的民主社會文明,我們缺了什麼?又該補足什麼?

採訪/文字:《報橘》總主筆張育寧;責任編輯:詹益昀

張育寧(《報橘》總主筆張育寧,以下簡稱「張」):你在擔任 921 災後重建基金會之前,除了在大學任教,也很積極參加社會運動;能否跟我們回顧,2000 年當時會接基金會執行長的最主要的原因是什麼?

謝志誠(921 震災重建基金會執行長謝志誠,以下簡稱「謝」):921 基金會成立時,行政院聘請辜振甫先生擔任董事長,王金平與吳伯雄先生為副董事長,孫明賢、孫震、 陳長文、殷琪、蕭新煌、孫越等為董事, 翁岳生、 彭百顯、 廖永來、張溫鷹等為監事,依據捐助暨組織章程來看,921 基金會設定的目標是:「秉持公開與獨立自主原則,管理運用來自各界的愛心捐款。」

可是,由於沒有面對大型災難的經驗,剛成立的 921 基金會仍循著「公設財團法人」的傳統思考模式,以配合政府施政方針為運作主軸,只接受政府單位的提案,行事風格較像沉穩內斂的「夥計」,導致 2000 年 8 月 1 日監察院內政及少數民族委員會第 3 屆第 37 次會議對行政院提出糾正案:「行政院財團法人九二一震災重建基金會對基金之管理運用,欠缺合理有效;內政部未積極輔導與切實監督。」當時民間也對 921 基金會多所批判,指責 921 基金會「植物人化」,空有民間形式,並無太大功能。

2000 年政黨輪替,這個基金會的董監事在 2000 年 5 月 17 日召開的第一屆第三次董監事聯席會決議:「基於尊重新政府起見,全體董監事向行政院長提出總辭。」會議除通過兩項補助計畫外,其餘已經審議委員會審議通過的八項計畫則予以緩議。請辭之後,民進黨政府上台,即進行改組,重新聘請董事、監事、董事長、副董事長及執行長。

2000 年 6 月 19 日 921 基金會召開改組後的董監事聯席會,聘請我擔任執行長,在此之前我加入由李遠哲院長擔任召集人的全國民間災後重建聯盟,擔任副執行長,而改組後的 921 基金會之所以會聘我擔任執行長,應該與李遠哲院長的推薦有關。

在點頭承接這個任務之前,我因為擔任全國民間災後重建聯盟副執行長,早已進出 921 災區不計其數,在了解災情及需要解決的問題後,發自內心的責任感一直盤旋在腦海裡,那是我熟悉的場域,有跟我家鄉一樣的聲音,我深信只要有機會我應該可以過去幾年累積的歷練來把這個任務作好,我也相信這是一個可以自我磨練、精進、發揮與貢獻的機會,所以在辜振甫董事長約見並徵詢我時,我就二話不說的點頭說:「好!」

一肩扛起重責,講求效率、落實重建

張:從民間企業來看,執行長的角色就是決定一個公司的營運策略、方向、優先順序,哪些是這間公司一定要做的事情、承擔成敗之責;你接基金會執行長後,當時認為最重要的事情是什麼?

謝: 要洗清監察院對基金會不名譽的指控,呼應當時社會輿論的要求,我提出以「來自民間、支助民間、協助政府」、「議題導向、主動規劃」、「透明效率、落實重建」等原則作為會務運作、業務推動及捐款管理的方針。

接任執行長後的第一個工作,就是把捐款的流向弄清楚,多少錢已經撥出去,了解那些已經審議委員會審議但還沒送董監事會議核定、撥款的八項計畫的內容。印象中,我接任執行長前已經董監事聯席會核定的計畫有十四項撥付的經費有 54 億 3,242 萬,而這八項已經審議委員會審議尚未經董監事聯席會核定的計畫,經費需求達 49 億 3,215 萬元,連同之前已經核定撥款的計畫合計將達 103 億 6,458 萬元、以當時可用的捐款總額計算,可用的捐款餘額剩下約 19 億元。

按照 921 基金會成立初期的運作方式,有經費需求的政府單位(中央部會、災區縣市政府)可研擬計畫,經內政部彙整後向 921 基金提出,由 921 基金會籌組的審議委員會審議通過後,提報 921 基金會董監事會議核定即可撥款;以其中一項經費需求高達 30 億的「提撥專款辦理震災災民重建家園貸款信用保證業務案」為例,這個案子是財政部依據行政院所核定的「震災災民重建家園貸款信用保證業務處理要點」而來,財政部申請基金會提撥 30 億專款,委由財團法人中小企業信用保證基金設置專戶,辦理震災災民重建家園貸款信用保證,協助無法提供足額擔保之弱勢災民取得貸款,並提高金融機構辦理相關貸款的意願。這個案子立意很好,但我評估後發現,「震災災民重建家園信貸款用保證業務計畫」自開辦後,預期的乘數效果一直未出現,921 基金會董監事聯席會也擔心鉅額民間捐款因此無法充分發揮其應有的效益,決議修正專款額度,減少為 10 億元並改為「捐贈」,行政院代表黃榮村政務委員也支持這項決議,並應允不足經費將改由政府編列預算支應。

至於其他七項已經審議委員會審議的計畫則全數緩議,讓 921 基金會可運用的捐款餘額大幅度回升,留住 921 基金會得以接續運作的生機。

張:我們先稍微釐清,當一個這麼重大的公共性災難發生的時候,這些捐款的來源、流向、使用規範,是怎麼進行的?公部門除了撥出緊急救難預算外,民間捐款也會在短時間內匯集,這個基金會就是協助執行民間捐款的單位嗎?

謝:921 震災後,行政院開立「921 賑災專戶」接受來自各界的愛心捐款,而為統合運用「921 賑災專戶」的捐款(含一般捐款 128 億 59,88 萬元,指定用途捐款 12 億 2,876 萬元,合計 140 億 8,864 萬元),以發揮其最大效果,行政院蕭萬長院長宣布由民間社會人士與相關單位共同組成 921 基金會來保管、運用來自各界的愛心捐款。

依統計,投入重建的經費除了有 339 億的民間捐款外,政府籌措的經費更高達 2,123 億 5,880 萬元。339 億的民間捐款扣掉 921 基金會保管、運用的 140 億,其他捐款則流向慈濟、紅十字會、世展會等等民間團體或地方政府,並非所有的民間捐款通通由 921 基金會管理運用。

張:基金會最重要的工作就是負責分配運用民間捐款專戶的預算。你剛接任時,預見這筆錢最重要的工作就是「房子要重建」,所以你才會提了築巢專案。那個時候弄了築巢專案,在錢的運用和制度的設計上面,你的構想是什麼?

謝: 是的!921 基金會最重要的工作當然就是把捐入「921 賑災專戶」的各界愛心捐款好好地運用,以發捐款的最大效益,讓所有受災者都可以得到照顧;但百密仍可能有一疏,要全面照顧到所有的受災者,單憑 921 基金會的力量與資源是作不到的;政府和民間團體得通力合作才有可能;災後需要重建的不是只有集合住宅,需要照顧的也不是只有集合住宅住戶;所以整個築巢專案一共有五個方案,其中一個是針對弱勢受災者而設計的「921 災區家屋再造方案」。另一個,則是針對震損、未達必須拆除重建,而可以透過修繕補強技術恢復或提高其耐震能力的「受損集合住宅辦理修繕補強方案」;還有為鼓勵縣(市)政府與鄉(鎮、市)公所興建平價住宅安置受災戶而提出的「921 災區 333 融資造屋方案」。除了住宅重建相關的專案或方案外,還有其他生活重建相關的計畫及支持民間團體的計畫。

在這些方案的設計上,921 基金會皆以培力與協力者自居,秉持「尊重受災者、受災社區與民間力量」原則,加上「明確的補助標準」、「搭配程序的撥款期程」、「不增加受災戶、專業者和直轄市、縣(市)政府額外負擔的請款方式」與「文到一週內補助款到位的作業效率」等特色。

施與受之間的平衡,「社會信任」是關鍵

張:但社會上存在兩種不信任的問題。有些人真的需要錢的救助,但有些人不一定,很怕錢被貪心的人騙走了,這是一種不信任。另外一種就是民間社會會覺得說,因為你這個錢是公共捐款,所以可能流程就是要透明、公開、公平,我們都要看得到,但是同時又像你講的,我們又不能讓這個流程過於繁瑣,繁瑣到完全無法執行,你怎麼樣在這樣子的狀況之下找到可能的平衡點?

謝: 我常在一些演講場合裏頭用一個翹翹板來說明「施與受」的關係,施與受就像蹺蹺板的兩端,施者不需要把自己壓低低的,把受者捧得高高的,反之亦然;也就是不要過度的去膨脹施或受的一方,而是要在施跟受之間,像翹翹板一樣取得一個平衡,簡單講就是一種「相互尊重與體會」的概念。因為今日的施者,可能成為明日的受者;今日的受者,可能是明日的施者。不管你是在哪一方,都必須懂得對方,理解對方。我們在 9 年的運作過程所研擬的任何一個方案,都是秉持這樣的原則,讓大家(包括我們自己)都很有尊嚴,也很有光榮感。

張:你可以舉一個例子嗎?

謝: 以前面提到的「921 災區家屋再造方案」為例,該方案是以 921 震災中自有住宅全倒,或自有住宅位處土石流危險區而必須辦理遷村,且經濟條件弱勢者為協助對象,將補助對象依震災後經濟條件分成二類:

(1)第一類者採取台灣省低收入戶標準(即每人每月收入低於 8,276 元、家庭財產低於 260 萬元者)。每戶最高補助額度為 50 萬元。

(2)第二類者比照第一類標準放寬 1.5 倍,即每人每月收入低於 12,414 元,家庭財產低於 390 萬元者。每戶人數少於或等於二人者,補助 20 萬元,等於或多於三人,每戶最高補助 25 萬元。

其實,這個標準就是社會普遍認定的中低收入戶標準,但這個標準在當時是有一些盲點,所以在僵硬的數字外,我們提出一個「情境相同」的概念,讓那些實際狀況有與前述兩類「情境相同」但數字不符標準的受災者,也可以獲得補助。

除了補助標準之外,總要有很了解當地的在地鄉鎮公所與縣市政府社政體系的公務員人願意站出來幫忙找尋需要協助的受災戶並審查受災戶是否符合補助資格;所以我們就跟地方政府或進駐重建區的民間團體約定,以在地鄉鎮公所與縣市政府(有意願的民間團體也可以)為受理申請的窗口,協助資格審查,審查後誰符合補助標準?符合哪一個類別?就由 921 基金會來通知申請者,「壞人」由 921 基金會來扛,碰上申請者質疑,就請把責任推給 921 基金會。因為如此,讓這個方案可以順利進行,協助了 4,336 個弱勢家戶完成家園重建。在地的村里長們,也樂於主動協助發掘需要協助的弱勢受災戶。

為了推動「921 災區家屋再造方案」,當時任職於 921 基金會的蔡培慧(現職為立法委員)還巡迴舉辦了 43 場說明會,並提供在地諮詢服務,讓更多受災戶、鄉鎮公所、縣市政府與民間團體了解方案內容。

張:所以你等於是把這個審查,或者是說辨認這些受災戶是否是真的需要接受援助的人,交給地方處理?

謝: 是的!由於是委請在地鄉鎮公所與縣市政府受理申請、審查,在地鄉鎮公所與縣市政府承辦人員有壓力在所難免;若審查不過,申請人可能會埋怨受理的鄉鎮公所、縣市政府與民間團體。後來我們提出的方法,就是請在地鄉鎮公所與縣市政府協助資格審查,審查後是否符合補助標準?符合哪一個類別?就由 921 基金會來通知申請的當事人,「壞人」由 921 基金會來扛,碰上申請者質疑,就請把責任推給 921 基金會。申請者沒有符合資格,有怨就怨 921 基金會,不要埋怨幫忙的村里長跟地方政府的社工人員,也就是說 921 基金會來幫地方政府扛這個責任,所以村里長、鄉鎮公所與縣市政府的社工人員都樂於幫忙。因為如此,讓這個方案才可以順利協助 4,336 個弱勢家戶完成家園重建。

張:還有沒有別的例子?

謝: 再以「受損集合住宅辦理修繕補強方案」為例,921 基金會邀請具備營建專業的「台灣營建研究院」作為推動方案的協力夥伴,接受集合住宅住戶自主性的提出申請協助(自助)。「台灣營建研究院」是國內深具知名度的非營利性財團法人組織,接受 921 基金會邀請後,即邀集國內建築、結構與營建相關的學者專家組成「遴選小組」協助受損集合住宅的修繕補強找到優秀的專業團隊,再由專業團隊來替震損集合住宅把脈問診,擬定修繕補強計畫書,作為後續實質修繕補強的依據。

過程中,「台灣營建研究院」會先把震損大樓的受損情況記錄下來,然後對外發出招標文件,看哪個專業團隊願意來投標,幫忙這個大樓診斷該怎麼修繕補強,「遴選小組」會從旁幫忙住戶分析哪一個專業團隊比較優秀,再由住戶們自己決定要選張三或李四,一旦決定哪個專業團隊後,就由那個專業團隊進一步提出修繕補強計畫圖說,「遴選小組」的專家也會幫忙住戶審查設計圖說有沒有問題,沒有問題就發包進行修繕補強工程。專業團隊提出修繕補強計畫圖說的服務費全由 921 基金會補助,修繕補強工程費用政府補助 49%、921 基金會補助 21%;受損集合住宅住戶分擔 30%。這個方案總計協助 95 棟集合住宅社區(12,858 戶)完成修繕補強。

張:基金會在這裡就是找專家學者?

謝: 我們邀請具備營建專業的「台灣營建研究院」作為推動「協助受損集合住宅辦理修繕補強方案」的協力夥伴,「遴選小組」的專家成員都是由台灣營建研究院來邀請,921 基金會完全不介入,也沒有推薦過任何一個學者專家。「台灣營建研究院」的專業形象與公信力在國內應該是首屈一指的。

這個方案很明確地秉持「專業分工」、「尊重專業」、「管考同步」與「自助人助」的原則。

集合住宅重建卡關,「臨門方案」求共識

張:我看資料是說有八十億賑災款,我猜這就是當時專戶當中可以運用的金額?

謝: 臨門方案提供的八十億賑災款中,有五十億是由 921 基金會提供。其餘三十億是行政院 921 重建會從政府編列的預算提撥;由於政府在 921 特別預算內編列「辦理撥貸社區更新重建」計畫,預算達 37 億 5,400 萬,但因方案設計不夠周全,導致預算執行率為零,後經多次討論協調,當時擔任行政院 921 重建會執行長的郭瑤琪女士勇於任事,於排除眾議後確定撥款 30 億挹注「臨門方案」,委託 921 基金會以「無酬」方式代為執行政府的預算。

張:執行率為零是什麼意思?

謝: 其實政府的「辦理撥貸社區更新重建」計畫很類似 921 基金會的臨門方案但因方案設計不夠周全,導致無社區願意提出申請政府撥貸社區辦理更新重建所需資金。

張:為什麼您願意扛下責任,推出「臨門方案」?

謝: 我在接下 921 基金會執行長之前,就已知道震損集合住宅的重建將會是一個大難題。

毀損的集合住宅社區因為產權共有關係,要能夠以最快的速度辦理重建的方法,就是依照《九二一震災重建暫行條例》規定,於百分之百的所有權人同意在「不超過原使用執照許可的樓層戶數、樓層面積、樓層用途及建築物高度」下,檢附相關文件向當地主管機關報備即可,不用再請領建築執照。但要能夠有這樣共識談何容易!集合住宅住戶少則五六戶,多則上百戶,還有四五百戶的。

震災後,有些住戶不願意留下來,有些人經濟發生困難沒有能力再參與重建,在在都影響集合住宅重建腳步。災後近一年的時間,各界極力想要協助集合住宅社區受災戶站起來,而受災戶也亟思有所突破,但總是遇到很大的挫折。

我在推「臨門方案」前集結了兩個共識。第一個,集合住宅在少數人不願或不能參與重建的情況下要重建,就非得透過「多數決」的機制不可,而現有營建法令中採取「多數決」,且設計有「租稅減免、容積獎勵與權利變換」誘因者,就屬《都市更新條例》,加上官方的災後住宅重建機制設計,使得存在共有關係的集合住宅社區採取都市更新方式辦理重建成為第一個共識。

在確定將以《都市更新條例》作為集合住宅重建的法令依據後,接下來的挑戰就是擔綱集合住宅都更事業計畫的實施者是誰?是委託給「都市更新事業機構」(即一般常稱的建商)來擔當實施者?或是由所有權人組成「都市更新會」自行擔當實施者辦理集合住宅社區的更新事業計畫?

由於 2000 年 3 月以後,美國那斯達克股市大跌,引起全世界性的不景氣,包括台灣等東亞國家的資訊、電子相關產業亦受到波及,導致 GDP 出現負成長。加上震災區土地價值不高,房市亦不甚熱絡,因此要吸引建商進來投資擔任集合住宅社區更新重建的實施者。可能性確實不高。所以選擇由全體所有權人組成「都市更新會」擔任實施者,也成了當時的第二個共識。

至此,兩個前題(共識)是確定的:

(1)以《都市更新條例》作為集合住宅重建的法令依據

(2)由所有權人(住戶)組成「都市更新會」自行擔任實施者,實施都更事業計畫,也就是「自力都更」。

面對嚴峻挑戰:重建經費哪裡來?

謝: 因為沒有建商的投入,重建經費哪裡來?成了最為嚴峻的挑戰。擔負重建重責的更新會除了得協助解決重建戶的重建負擔外,又得煩惱不願或不能重建者的補償費用與重建費用哪裡來。表面上,依照當時政府宣示的政策與協助方案,都市更新會是有機會向銀行申請更新貸款。但,都市更新會要申請貸款談何容易?有擔保品嗎?一大堆問題都困擾著已經啟動更新重建的集合住宅社區。若這些問題的解決速度跟不上退出重建者的腳步,則好不容易啟動的更新重建契機,極可能得面對胎死腹中之殘酷結局。

在幾經協調折衝後,我發現要說服政府與金融機構的難度非常高,最離譜的是,有一棟起步較早的集合住宅社區耗時六個月才跟銀行團談妥聯貸合約,不料再撥款前夕卻因其中一家參與聯貸銀行的原貸款戶承受問題未能解決而形同廢紙。

百般無奈之餘,我決定扛起所有責任,在說服董事會同意後推出「臨門方案」-只要集合住宅社區有超過一半的所有權人同意重建,921 基金會就提供周轉金給更新會「發放不願或不能重建者的補償費用」及提供周轉金給更新會與參加重建的受災戶「重建住宅所需要的所有費用」,這些週轉金的百分之八十不計息,百分之二十以年利率百分之一計息(依動用時間長度計息,並以 6 個月為上限-百分之二十的部分相當於自備款,計息是象徵性)。

除了週轉金的協助外,並由 921 基金會委託建築經理公司與管理銀行執行營建、產權、資金與合約管理。過程中,雖然沒有市場上習用的擔保抵押與罰則約束,然而只要肯遵循規範的運作機制及嚴守約定的誠信原則,就能有序的完成重建,如此優渥的條件下,我大膽喊出:「只有不願重建的大樓,沒有重建不起來的大樓。」申請週轉金的重建戶在取得產權後,就可憑其分配到的房地產權申請中央銀行提供的 921 優惠貸款,再歸墊給 921 基金會。

這也就是為 921 基金會能在結束運作後,留下大額民間捐款,讓愛心得以生生不息,持續發光發熱的原因。至於更新會發放補償金後取得的產權就先給更新會自行販售處分,銷售所得將成本歸墊給 921 基金會,利潤歸住戶共享,無法消售的產權就過戶給 921 基金會(所以 921 基金會在結束後會有不動產移交給賑災基金會)。

這項創新思維,在推動初期並不為政府所支持,相關單位還列舉「牽涉人民私權,目前國際上尚未見類似作法」、「減棟、減戶的重建計畫是否符合多數受災戶的最大利益」、「未對住戶作授信及償債能力調查,加大臨門方案本身風險」等七項質疑,甚至寫信給基金會董事會,提醒資金控管的風險問題。

所幸在殷琪董事長及董監事們的力挺下,才得以持續推動。當時,殷琪董事長就堅定表示:「不做,一定有被罵的風險,做了,不一定有風險!」

張:臨門方案在設計上最核心的精神是什麼?

謝: 最核心的精神是,臨門方案係以「社會信任」為基礎,「資訊透明」為前提,有效建立地方政府主管機關、專業規劃團隊、實施者、所有權人間的互信關係。其中的「資訊透明」是源自臨門方案透過細緻的方案設計,讓集合住宅社區的個別所有權人的更新前後權利價值及分配情形完整揭露,各該集合住宅社區的所有權人都可以拿到一本冊子,裏頭清楚揭露自己和其他所有權的更新前後的權利價值與分配及負擔等資訊,避免彼此間有不必要的猜忌。

其他促使更新重建目標可以達成的關鍵還有:
一、有熱心且無私者(住戶)願意出面扛起責任,籌組更新會,擔綱更新會理監、理事長。

二、細緻的方案設計,讓集合住宅社區的個別所有權人的更新前後權利價值及分配情形完整揭露,各該集合住宅社區的所有權人都可以清楚看到自己和其他所有權的更新前後的權利價值與分配及負擔等資訊,避免彼此間不必要的猜忌。

三、預審機制的建立,專業規劃團隊的都更計畫與權利變換計畫在送地方主管機關審議前,先經 921 基金會籌組的外部專業團隊審視,大幅度降低地方政府的負擔並縮短地方政府的審查時程。

四、實施鑑價複核,都更中關係權利關係人權益的鑑價除由實施者委請三家辦理外,再由 921 基金會委託第四家提複核意見,這個十幾年前就實施的鑑價複核制度,一直到今年,都更條例第十次修法才正式入法。

五、充分尊重更新會與住戶的自主性,921 基金會僅站在培力與協力的角色,並委託建築經理公司與管理銀行執行營建、產權、資金與合約管理。找誰擔任建築師、規劃團隊、營造廠商、建築經理公司與管理銀行等等都是更新會自行決定。

張:那是要集合住宅的受災戶自己本身願意做?

謝: 對,受災戶要有解決問題的基本意願,而且要有至少七位熱心且無私者(住戶)願意出面扛起責任,籌組更新會,擔綱更新會理監事、理事長。如果連第一步都踏不出來,那就只能留在原地,甚至無法重建。當年的 921 受災戶有(重建)需求,而現今居住在危老建物的住戶們願不願意重建或更新,關鍵則是在於防震災的風險意識高或不高。目前推動危老屋重建最大的困難就是大家普遍缺乏防震災的風險意識,流於觀望,認為地震不會來,來了也不見得會倒、再說再撐吧。
當下推動危老屋重建與都更業者或專業者總會不屑地說,921 震災後的都更重建,時空情境不同於當下、沒什麼好比較的?但我總是這樣委婉地回應,當下有釘子戶、有要求主管機關代拆的問題,921 震災後卻有全半倒判定引發的更新重建或修繕補強爭議,即便已經拆除,但也有所有權人離散、整合不易的問題。「人」是(更新)重建最大的瓶頸,古今皆然。

我用一個簡單的表格(以下表格由謝志誠在受訪後提供補充)來比較「921 震災後之更新重建與臨門方案」與「當下之危老屋重建與都市更新」;

資料來源:謝志誠。責編製圖

謝: 對,921 基金會是透過臨門方案提供周轉金給集合住宅社區實施更新重建所需要的所有費用。這些週轉金是要歸墊的。當然,921 基金會也提供一些補助給參與重建的受災戶,稍稍舒緩受災戶的負擔。周轉歸周轉,補助歸補助。
張:所以臨門方案的錢運作不是花掉的概念,因為最後都要還回來?

921 基金會於 2008 年 7 月 1 日解散。2009 年 11 月 18 日臺灣台北地方法院公告清算終結登記,921 基金會正式畫下句點,歷經九年運作,921 基金會共推動 32 項計畫(方案)。

依照結清帳戶:921 基金會接受行政院移入的一般捐款有 128 億 5,988 萬 3,455.5 元,指定用途捐款有 12 億 2,876 萬 3,608 元(依捐款人之指定轉撥給其指定的對象),利息收入餘額 10 億 8,439 萬 5,011 元,重建計畫支出 144 億 1,367 萬 0,154 元,捐款使用率達 112.08%,由於這 32 項計畫(方案)中的「臨門方案」、「333 融資造屋方案」與「達陣方案」係採循環利用方式辦理協助受災者重建家園,其循環回收的資金分別為 4,677,743,587 元、297,056,884 元、25,110,442 元,總結包括 45 億 3,051 萬 9,225.5 元的現金及價值 4 億 2,221 萬 2,287 元的不動產,依《捐助暨組織章程》規定全數移交予「財團法人賑災基金會」。

我必須強調的是:921 基金會運作九年尚有結餘,乃是因重建計畫中的「臨門方案」、「333 融資造屋方案」與「達陣方案」等三項方案係採取免擔保、無息融資方式,提供災戶重建過程所需周轉金,俟重建完成由重建戶憑取得的建物及土地向銀行申請優惠貸款,清償 921 基金會,形成資金可回收再利用的機制。請勿解讀成「沒做事,所以還剩下錢」。

80 億賑災款「零呆帳」,印證災民非難民

張:重建過程,基金會不是給錢,其實比較是週轉的概念。這些週轉金的呆帳率,其實不高對嗎?

謝:921 基金會透過「臨門方案(與達陣方案)」提供「80 億賑災款」無擔保周轉給 67 棟集合住宅重建提供給集合住宅社區的週轉金全數歸墊,沒有呆帳!

921 基金會並沒有「呆帳率」,而中央銀行提供資料中所稱的「違約率」是指受災戶申請 921 地震重建家園優惠貸款出現違約的情形,這是另外一回事。跟「八十億賑災款無擔保周轉給六十七棟集合住宅重建家園,竟然零呆帳」是兩碼子事。

921 震災後,中央銀行依據 1999 年 9 月總統頒布的緊急命令及 2000 年 2 月制訂的《921 震災重建暫行條例》,提撥緊急融資專款 1000 億辦理 921 地震受災民眾重建家園優惠貸款。由於,921 重建過程受災戶重建家園是要自己負擔重建費用的,政府提供的是低利優惠貸款(利息補貼);跟八八風災重建,慈善團體興建永久屋免費提供給受災戶是完全不一樣的。

根據中央銀行及金管會提供給我的資料顯示,921 受災戶申請 921 地震重建家園優惠貸款的戶數共有 37,879 戶,總貸款金額 662 億,但這 20 年來發生違約的金僅為 15.75 億,總貸款金額比率為 0.2379%,這個違約率是低於 2008 年 12 月至 2019 年 7 月本國銀行提供給國人的住宅貸款逾放率平均為 0.3892%。

這數據顯示 921 受災者在災後所表現的韌性,也就是 921 受災者並沒有因為屋倒財產損失而賴帳。這也印證當年受災戶所堅持的一句話:「我們只是災民,我們不是難民」。

張:我不曉得在基金會還在運作或基金會解散之後,這個所謂的「政治口水」它出現的時機跟它在討論的議題大概是什麼樣的事情?

謝: 重建過程再大的挑戰都過得去,最令人頭痛的是政治口水太多,而這也是台灣多年來逢災必有的現象。政治人物罔顧捐款流向已經清楚揭露,卻動輒提出「捐款流向」的質疑,弄得我們得費盡心思提出說明。

甚至到了 2011 年 10 月,921 地震後已經 12 年,921 基金會解散也超過三年,還有立法委員國會辦公室舉辦「九二一震災捐款之真相」公聽會。由於每逢 921 周年都是中秋節前後,我們只好戲稱:「月亮圓的時候,惡狼總會出來嘶吼幾聲。」

張:您認為災後的重建,到底該由政府或民間團體主導?為什麼?

謝: 政府擁有龐大的人力與資源,政府部門在災後的主導角色還是不能推卸。但官民通力合作是必然的,擔心的是主計治國的保守核銷程序,會不會創造更多的民怨?不管誰主導或通力合作,以「人」為本,以受災者為主體的基本原則都必須確立。

張:那我們來聊一下「主計治國」這個事情,你覺得「主計治國」這個核心的根源是什麼?

謝:「主計治國」是官方主計人員最不喜歡聽到的詞彙,他們也有滿腹的無奈。而「主計治國」的核心根源是來自於社會信任的消散,由於過去以來累積太多的案例讓主辦公務人員不得不小心。而要扭轉這種不利的發展,就是大家要從自身做起、自我約束,讓別人願意信任你,而你也願意信任別人。

張:但這個事情其實不只是在救災上面,我們其實所有事情都是這樣。像政府其實也設立了非常多的政策或補助是給一些新創團隊或是一些公司,就年輕人他們去創業的那種補助,全部都被核銷這件事情會卡住。

「主計治國」會讓一個國家或一個社會的能量會被壓抑,特別是對年輕世代來說,他們真的沒有太多資源,你覺得這個會是台灣很嚴重的問題嗎?需要處理的重大問題嗎?

謝: 就是一層一層的不信任所造成,因為政府不相信你這個公司,公司不相信員工,如果政府相信公司,公司就給政府一紙收據就好,核銷的工作就交由公司內部處理;接下來就是公司管理階層跟員工之間的信任關係。

張:你覺得這幾年觀察下來,現在的台灣在整個社會運作、民主政治的運作上面,這個社會應該要去思量或討論的核心問題應該是什麼?

謝:當前社會國家的核心問題是信心不足、社會誠信瓦解、堅持的韌性不夠。第一個,由於國際局勢詭譎多變,中國不時的恫嚇、利誘與干擾,導致部份人對國家信心不足;第二,社會信任逐漸瓦解,官與官、官與民、民與民之間的相互信任度低下;最後,堅持的韌性不足,為政者容易因雜音或為討好一方而令政策搖擺不定,最後淪落到裡外皆不是的窘境。

張:我認為,921 重建也是社會運動的一個環節,你覺得你從事社會運動那麼多年,而且大部分的心力都投入在這些事情上面,你怎麼定義一個社會運動的工作者的角色,跟他最需要具備的能力是什麼?

謝: 從事社會運動要勾勒願景、理想與現實之間找到一個務實的平衡點,畢竟願景只希望的來源。而理想只是努力的目標。務實的規劃才是邁向願景、實現理現的執行依據;過於理想只會被譏笑為「不食人間煙火」,屈就現實則會被說成「缺乏理想」,所以我提出下列幾個原則供作參考:一、務實不等於現實!勇於面對現實,堅持原則。二、走入社區,走入基層,學習問題,前瞻問題,提前對策。三、確立自己的協力或培力角色,尊重議題的當事人:寧可當作船伕、搭橋樑、當路燈。四、要懂得如何熱情進場,優雅離開。

張:老師對於災後募款與運用管理有什麼想補充說明的?

謝: 關於募款,我這次提了一個概念,就是募款單位(包括政府單位),都應該先準備好災前重建準備計畫,在平時先模擬災害發生之後,募到的這些錢要放在哪些計畫(方案)上面,把它寫出來,既然要出來募款,募的錢要怎麼管理與運用,事前就要講清楚。這樣的工作,要透過一次再一次的災前重建準備計畫工作坊來凝聚共識。

台灣已經歷經過這麼多的災害,募到錢該怎麼用,不能再以準備不及,等募到錢之後再說來搪塞,萬一不符合大家期待又會造成傷害,不如在還沒有災害之前就亮出來說:你看我都準備好了。等我募到錢之後,我就會投入在這些方案上;一則,讓民眾當個「聰明且理性的捐款人」,相信募款單位(包含政府)是準備好的,二則,讓募款單位未來在運用捐款的時候有一個依據。政府也應該一樣,透過所謂災前重建準備計畫,先把大家都找來,召開一次又一次的工作坊,先把災後應該作的工作寫下來,作成災前重建準備計畫,等到災害發生之後就可以馬上銜接真正的災後重建計畫。

與其災後含淚重建,不如災前歡喜更新

張:你覺得在這 20 年當中,我們有學到什麼東西嗎?

謝:921 震災後,臺灣又發生了幾次傷亡慘重的災害,有風災、水災與震災,幾次災害,特別是 2016 年震央在高雄美濃的美濃地震造成包括臺南永康的維冠大樓在內的幾棟大樓倒塌及嚴重的土壤液化災害。

幾次災害後,政府開始重視建築耐震能力的評估,並推出一系列的對策;可惜的是,政府部門對於危老建物的抗震風險意識是明顯高過於民眾。以雙北市為例,處處可見「危老建物重建輔導服務工作站」,但民眾普遍冷漠;而這種風險意識的提升與落實,恐怕不是政府單方面作為可以達成的。以個人身歷災後重建的艱辛過程,我也只能呼籲國人:與其災後含淚重建,不如災前歡喜更新。

根據國家發展委員會都市及區域發展統計資料顯示,全國都市計畫地區面積僅占國土面積之百分之十二,有百分之八十以上人口係居住於都市計畫地區,顯見我國都市計畫地區人口密度極高;又依內政部不動產資訊平臺統計,全國三十年以上建築約三百八十四萬戶、約八萬六千棟,依公有建築物耐震評估經驗推估,其中未能符合耐震標準者約有三萬四千棟,部分危險及老舊建築物之建築立面、公共管線老舊,加蓋違建嚴重,多數位於狹窄巷弄中,且消防設施不完備,耐震設計與現行規範有所差距,環境品質不佳等問題亟待解決。由於我國為地震發生高危險地區,如發生高強度地震災害,將對民眾生命、財產及安全影響甚鉅。又我國已步入高齡少子女化社會,目前六十五歲以上高齡者已近人口結構之百分之十三,五層樓以下老舊建築多無設置昇降設備,對於無障礙居住環境之需求日殷。

2016 年 2 月 6 日美濃地震後,引發民眾對於老舊建築物結構安全的關注,內政部營建署為解除民眾疑慮並協助提升家園安全,研擬「安家固園計畫」,具體規劃「老舊建築物耐震評估補強」及「土壤液化潛勢區防治改善」等相關措施:

私有老舊住宅主要針對 1999 年 12 月 31 日前取得建照之私有老舊住宅補助辦理耐震能力初步評估,申請初步評估採全額補助,未滿 3,000 平方公尺為 6,000 元、3,000 平方公尺以上為 8,000 元。

私有老舊公寓大廈如經初步評估結果顯示安全有疑慮者,得申請進一步詳細評估之補助,每件補助評估總費用的 45%,且以 30 萬元為上限。

住宅經耐震詳細評估後,如結構須補強者,政府將輔導進行都市更新整建維護程序,須拆除重建者,則輔導進行拆除重建程序。

2016 年政黨輪替,提出「安家固園計畫」的內政部改口表示,當時計畫倉促上路,只侷限在補助老舊建物耐震評估補強及土壤液化潛勢區改善,缺乏可行配套措施,以致政策內容空泛,造成推動成效不彰。遂將「安家固園計畫」轉型以「都市危險及老舊建築物加速重建條例」為主軸,並推出「2018 年建築物耐震重建輔導試辦計畫」(行政院 2018 年 1 月 2 日核定)與「全國建築物耐震安檢暨輔導重建補強計畫(2019-2021 年)」(行政院 2018 年 12 月 4 日核定) 2 項計畫,透過容積獎勵、賦稅減免及融資協助等措施,並搭配建物快篩、耐震評估、階段性補強及重建都更等完整配套,改善建築結構安全,另土壤液化措施則回歸經濟部持續辦理,以更全面的作法保障民眾生命財產安全。

這段時間以來,政府與民間皆積極投入危老建物重建及積極推動都市更新政策,除了都更三法(《都更條例》修正案、《都市危險及老舊建築物加速重建條例》、《國家住宅及都市更新中心設置條例》)到位外,也成立了「國家住宅及都市更新中心」與「台灣金融聯合都更服務公司」但坊間對於老屋重建與都市更新進度的困境仍是怨言不斷!

對於私有老舊建物及確保私有供公眾使用建築物(如學校、醫院、旅館、社福機構、電影院、百貨公司、運動休閒場所等)的安全性,因涉及私有產權,目前是沒有可強制評估的依據;政府可以作為的,就是加強國人的防震災風險意識並透過獎勵與補助措施提高所有權人主動申請耐震能力評估的意願,若要進一步制定法規強制所有權人進行耐震能力評估,並強制其辦理耐震評估及補強,建立共識的難度相當高。

除了危老建物已立法可加速推動重建外,還可以考慮的是,要不要考慮制定《既有建築物耐震評估及補強促進條例」以加速推動私有老舊建築物的耐震補強工作。

張:你認為台灣在面臨地震的防災及救災機制上還有什麼改進的空間?

謝:《災害防救法》明訂災害防救業務主管機關、直轄市、縣 (市) 災害防救會報執行單位應依災害防救基本計畫、相關災害防救業務計畫及地區災害潛勢特性,擬訂災害防救業務計畫與地區災害防救計畫;一旦發生大規模跨行政區災害時,災害防救議題將從單一行政區域內部問題,演變成複雜的跨區域、跨組織及跨部門議題,上級行政機關也應協調他行政區支援。

《災害防救法》第 3 條第 2 項即明定中央災害防救業務主管機關的權責即含括「災害區域涉及海域、跨越二以上直轄市、縣(市)行政區,或災情重大且直轄市、縣(市)政府無法因應時之協調及處理。」同法第 21 條也明定:「各種災害防救業務計畫或各地區災害防救計畫間有所牴觸而無法解決者,應報請中央災害防救委員會協調之。」換言之,跨行政區的大規模災害及跨業務、跨部門的複合型災害的協調,法令規定皆已具備雛形。

但實務上如何呢?

以台北市為例,台北市已劃分好哪幾區一組,同組間的相互支援不需經過市政府協調,除非該組組員不夠才會由市府出面協調;

直轄市市政府與區公所間的關係單純,市府指揮協調的問題不會有太大問題。

然因政治因素,就有可能發生縣市首長叫不動鄉鎮長的情形;美國卡崔那颶風後,也出現過不同政黨相互競爭抵制的情形,這有賴平時作好跨域協調工作,安排跨域互訪聯誼,才能在面對大規模災害時不慌不亂,發揮政府最大的效能,讓人民無所懼。

張:你在 921 基金會解散後仍持續整理地震防災及災後重建的資料,原因是什麼?

謝: 為何要參與重建,我都這樣說:

參與,是大自然的呼喚;

希望,是一輩子的力量!

而之所以仍持續整理地震防災及災後重建的資料,總是抱持一種「為下一個世代留下一些東西」的熱情,這倒不是經驗要不要傳承的問題?經驗要不要傳承或能不能傳承在別人,都不是我能決定的;需要的時候,經驗像一座高山,不要的時候,經驗只是海底的一粒。

(本文開放合作夥伴轉載分享。)


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