別再被民營企業給騙了,一次揭穿私有化體制下的六大謊言!

【我們為什麼選這本書:財團治國的年代:從自由市場到不自由的人民

我們生活中許多東西都是從新鮮的感覺開始,甚至是一項奢侈品,到後來它漸漸成了有用的奢侈品,然後成了有用的日用品,最後我們完全離不開它。從基本的水、電、國防到新穎的網路皆是如此。

如果把這些所謂的民生必需品全部轉入民營,開放競爭,避免政府圖利人民會比較好嗎?(責任編輯:徐子捷)

圖片來源:frankieleon,CC licensed

文/詹姆斯‧米克  譯/黃佳瑜

本書初版問世之後,我有機會跟來自英國各地的讀者暢談。我發現許多人跟我看法一致,都認為有必要徹底重新思考私有化政策。他們和我一樣,想要探究的不只是出了什麼差錯;我們還想知道如何撥亂反正,但是已不相信既有政黨能對根本的議題提出創新思維。 我們不再希冀改變遊戲規則,而是要顛覆大局。

我無法弭平這道缺口。我不是政客、經濟學家或歷史學,我只是個作家。然而,專業經濟學家未能預見二○○八年的金融海嘯,讓我這種愛刨根問底的門外漢信心大增;如今,就是這份信心鼓勵著我自己去尋找結論。

私有化下的「公用產業」

這本書不是要鼓吹政府循二十世紀中期的思維,大舉將公用事業重新收歸國有。有一個奇怪的觀念,認為唯一能替代私有制的方法,就是將自來水或鐵路公司變成財務不透明的政府機關;與其說這個觀念是左翼社運分子灌輸於社會的,倒不如說是右翼政論家炒作出來的結果。他們擔心越來越多人懷疑現行的經濟政策方向,於是想挑起「英國會退回一九七○年代或蘇維埃化」這種不實的恐懼來恫嚇民眾。

英國私有化行動最荒謬又自相矛盾的地方,就是讓英國的基礎建設反而被外國政府收歸國有:前英國國營事業被化整為零,一塊塊落入法國、荷蘭、瑞典、中國、新加坡和阿布達比的政府手中,成為別人的資產。

我也無意攻擊民營企業。我書寫的內容並不包括汽車製造商、建築師事務所、餐館、小吃店、美容院、夜總會、房地產仲介、農場、藥商、軟體設計公司,或者過去和現在宣示私有制度的各行各業。我書寫的內容甚至不包括民營的大型寡占事業──例如銀行、超級市場和會計師事務所。 我所書寫的事業,本質上迥異於那些彼此競爭的私人企業;如同迪特爾.赫爾姆(Dieter Helm)對能源業的描述,這些事業不能被順理成章地視為「私有產業」或「國有產業」,只能被視為政治產業。

我所寫的, 是許多人會稱作「公用事業」(public services)其私有化的故事 。「公用事業」是個很貼切的詞,我們應該繼續用它,因為它捕捉了這些事業為公眾利益而存在的重要概念。

但是這個詞太空泛,無法充分反映這些大型私有化行動的本質;它也太狹隘,無法將歷史完整納入參考。 這個詞過於模稜兩可,因為公用事業可以輕易地轉為私有;這種狀況很常見,而且不見得不好,想想計程車、航空公司、水管工和麵包店等例子就可以明白。

網路的普及帶來富裕的國家

我寧可形容我所書寫的, 是關於普及網路(universal networks)的私有化故事。 所謂「普及」,我指的是政府認為必須提供給全體公民、且無論他們有沒有能力付費,都不可或缺的社會和科技體系。

富裕國家大約有十來個這樣的普及網路。 我很難說出一個精準的數字,部分原因是每個國家都不同。在英國,醫療服務是一個普及網路;但是在美國,你可以說它是,也可以說它不是。 無法說出精確數字的另一個原因,是新科技不斷製造新的服務,淘汰掉舊的普及網路。 我們今生有可能目睹郵政服務這個普及網路的消逝,由新的網際網路取而代之。

網際網路的興起,為普及網路的發展過程提供了很好的範例。對普通百姓來說, 網際網路一開始是一種新鮮的花招,甚至是一項奢侈品。後來它漸漸成了有用的奢侈品,然後成了有用的日用品 ,接著開始廣為流行,最終變成沒有接上網路會讓人覺得丟臉,甚至難以生活。

到了最後, 網際網路已不可或缺 ,每個人想當然都能連上網路。舉例而言,假如你今天在英國失業了,你得證明自己每天起碼投了七張履歷表找工作,才能領取失業救濟金;而這只有靠網際網路才辦得到。

網際網路起初是一項政府專案,然後一般人也開始透過民營企業連上網路。然而, 一旦民營的、可自由選擇參加與否的網路躍升為普及網路,這個網路就不可能繼續專屬於自由市場世界。

當社會認為全體公民都必須能夠隨時隨地連上網路,政治壓力就會逐漸加溫、迫使網路普及化。好比說,強烈擁護自由市場的英國政府就曾逼迫手機公司將彼此競爭的私人網路串連起來,以提供更廣泛的覆蓋率。又好比在美國, 歐巴馬總統也曾建議將網際網路歸類為「公用電信服務」。

網路應該私有化?先來看看過去的例子

讓我們把時間倒推兩世紀,回到十九世紀初的喬汀翰;你可以看見自來水事業的發展也走過類似路徑。自來水產業的肇始,是政府委託民間企業提供清洗街道的用水;民間水公司的經營一上軌道,就開始開發新的服務:自來水、廁所。

它的發展模式跟網際網路如出一轍──自來水一開始是新奇的奢侈品,接著變成有用的奢侈品,再變成有用的日用品,然後便流行起來。 到了這個時候,政府開始對水公司施壓,要求提供普及化的服務、也就是要求水公司將管線延伸到付不起水費的地區。經過一段長期抗爭,當足夠多人明白自來水的普及不只是慈善事業,更對整體社會有益之後,喬汀翰的自來水網路終於遍及每一戶人家。

第一個普及網路是國防,也就是領土的防衛。 而且,由於國防超越了家庭和宗族利益,並且涉及了領土的定義,它也是現代國家的發端。二○一四年,伊拉克和烏克蘭的軍隊雙雙受到重創,不令人意外的是,這兩國後來也是受到外部干政最嚴重的國家;外部人士鼓吹以自由市場方案解決唯有政府帶領重建普及網路才能解決的問題,導致兩國經濟惡化。

繼國防之後成立的普及網路,每個國家各有不同: 警察與司法、交通、福利、教育、醫療、自來水、郵政、天災(如火災、水災和傳染病)防護、能源、現金與付款、垃圾收集,以及如今的網際網路(現今的電話系統已成了網際網路的分支)。

食物並非普及網路,因為包括英國在內的大多數政府選擇透過福利津貼避免人民挨餓。住房也不是,不過在一九七○年代的英國,住房差一點變成普及網路。就目前而言,英國政府沒有義務替健康狀況良好、沒有小孩的成人遊民提供遮風避雨的地方。

如果全部民生必需品都私有化,那政府存在的目的剩下什麼?

關於這一長串的普及網路清單,有兩項令人震驚的事實。首先,這份清單幾乎跟現代政府單位的典型組合相互呼應。 如果全部轉入民營,政府還剩下什麼?政府存在的目的是什麼?政府是否保護、供應、庇護、指引和建造?如果答案為否,那麼「國家」又是什麼?

另一項事實是,許多卓越的經濟學家替私有化行動提供了理論依據,然而在他們有生之年,這些普及網路既不成網路,也絲毫不普及。亞當.斯密寫下《國富論》時,英國唯有的普及網路跟中世紀時期一樣──國防、司法系統,以及貨幣鑄造(有些人或許會把道路和濟貧法算進去)。

柴契爾及其追隨者在英國推動的私有化路線,讓英國重新回到工業化前的制度,也就是除了國防、警察-司法-獄政系統、貨幣發行、垃圾收集、濟貧院和道路維修之外,政府一概不插手其他產業;福利金被廢除了,而其他如醫療、教育、天然氣、電力、自來水、火車和客運、網際網路等普及網路,只能以市場價格購買,換句話說就是「去普及化」。英國窮人將可以再度自由地選擇挨餓、死於可治療的疾病、成為文盲,或者在濟貧院裡勉強糊口。

柴契爾的邏輯吸引了保守黨和有錢的人

柴契爾的邏輯無疑吸引了某些人──主要是保守黨、獨立黨和有錢人之流,對這些人來說,喬治王時代的英國是他們憧憬的理想。然而政客、經濟學家和金融圈等主流私有派人士駁斥這樣的邏輯。

當然,對於擁護私有化行動的有錢人來說,私有化行動無疑有理性的自利成分存在:它讓政府可以更輕易地降低高收入族群的所得稅。 但是絕大多數支持私有化的人都明白,維持主要普及網路的普及性對每個人都有好處;他們也知道,只要人人都有權投票,就會有許多人受益於醫療服務、教育和福利制度的普及,以至於「去普及化」窒礙難行。

私有化政策下的六大謊言

於是, 私有化政策的捍衛者轉而倚賴六項謊言

第一,民營企業的結構比公營事業健全。 這種說法比較接近宗教信仰而非現實,部分教友把企業主管吹捧成新的祭司階級。真相比較乏味:有時候公家機關失靈,有時候民營企業失靈。私有化時代之前的英國國鐵和之後的聯網鐵路公司都是商業化經營的公營事業,而且都比私有化的路軌公司有效率。英國最大型的兩家民營銀行最近得靠公眾資金紓困。公用事業私有化之後的最大缺點,是這些企業的第一要務在於替企業主和高階主管牟利,而不是替社會大眾服務。比較起來,老國營事業的典型毛病──人力結構無法以更新、更好的營運模式分配──還比較好解決。

第二個謊言是,私有化的網路必須在自由市場上競爭。 但某些不可或缺的網路(例如自來水和能源輸送)是與生俱來的獨占事業,根本不存在競爭。況且在民主社會中,公用事業一旦成了普及網路,就免不了承受政治壓力;並非因為這些事業受到政府監督,而是因為財力兩極化的階層彼此角力。低薪階級如搬運工、清潔工、保母、僕佣等苦力,合理地要求這些服務可以免費或者平價,他們不光是為了自己,更為了讓子孫能夠跟權貴階級的孩子站在同一個起跑線上。

而那些有能力蔑視窮人不可或缺的基本公用服務(例如教育和醫療)的有錢人,則希望政府補助對他們有利的某些服務,例如他們在偏遠鄉下的第二棟房子附近的電信服務、通往第三棟房子的快速道路,以及第四棟房子周遭的防洪措施。

第三個謊言是,縮小政府權力意味著降低賦稅。 事實上,稅務結構只是從累進稅制倒退回單一稅制,毫不考慮人民的負擔能力。

第四個謊言是,在福利被無情刪減、全民收入下跌(只除了最有錢階級)而公用事業費用越來越高的情況下,這些網路是每個人都可以負擔的,因此可以維持其普及性。

第五,私有化有助於本國企業在海外市場競爭。 事實上,參與普及網路的私有化企業試圖將觸角伸向英國外的市場時,最後多半鎩羽而歸。而持續將英國自來水、能源和運輸產業的所有權移往海外(部分醫療產業也可能出現類似狀況),不僅意味英國大眾失去了主控權,也意味英國將高技術的設計、工程和行政工作轉往其他國家。

第六個謊言是,私有化行動對文化的破壞無關緊要 ,人們對此毫不在乎,而電廠、全國郵政系統的概念、市立醫院,或甚至大家齊心協力為後代子孫付出的精神,不像保留迷人的科茲沃爾德村落或國家公園那樣,可以產生人民的凝聚力。事實上,它會,它可以,而且非常緊要。

該如何避免,可從以下方向去討論

我們能做些什麼?以下是我的一些想法,從討論經濟時使用的語彙開始。

  1. 新聞界、政界和學界 需要認同私有化普及網路的費用等同於稅賦的觀念 ,任何有關公民稅賦負擔的討論,都必須把這些費用納入計算。同樣的,如果私有化的普及網路出現超額付費、增值、濫用職權、浪費或官僚作風,新聞界和政界應該以對待政府機關的方式處理這些狀況。
  2. 普及網路的基礎設施以及在網路內委託服務的權力,應該 由傳統住房協會這一類商業化經營的非營利組織負責 ,政府的所有補助也都交由這些組織分配。
  3. 如果需要更多資金興建普及網路的基礎設施,應該 透過發行債券直接借款,而不是藉由出售股分或股東權益取得。
  4. 私人企業、獨立的非營利事業以及其他國家的國營事業可以參與普及網路的競爭,但 不可以買下普及網路的所有權
  5. 可行的話, 普及網路應該採取累進費率 (無論循國民健保模式或透過收入狀況調查),就像從前的英國學生不僅免學費,還可以領取生活津貼。
  6. 普及網路的主事者應該 具有民意代表性,可以透過直選產生 ;主事者的任期應該超過兩屆政府的任期,並且 隨時可以被民眾罷免

這麼做真的能避免所有私有化的弊端嗎?

我知道這些想法還存在許多問題,而且兩邊不討好。就算受到大眾監控,私人企業繼續提供公用服務的想法,恐怕很難讓左翼人士接受;而其餘的觀念則會讓右翼人士感到錯愕(什麼?把光纖網路收歸國有?買回水庫?荒唐!無稽之談!)。

最後一項提議──拆解政府,讓公用事業主管的任期更接近大型專案的壽命,這很可能讓所有人感到為難。 但是這些想法不能算是提議,只是我從為這本書進行研究時獲取的心得,可以供做思考的方向。

跟我同年的男人多半覺得這個社會每況愈下,我也不能免疫。然而,有時候我覺得自己似乎越活越天真、越心存希望。如果傳統社會主義把人性看得太良善,那麼過去三十五年來風行於英國社會的正統經濟觀與道德觀──個人的貪婪與家庭利益是讓世界運作順暢、讓最大多數人獲得幸福的動力──則太過無情。我不相信這種說法。

「在意」這個詞因為普及網路的業者濫用,而失去了意義,我們很容易忘了,我們把工作做好的原因,除了賺錢之外,也因為我們真的在意。 雖然偶有例外,但是我們在意的程度超過了犬儒的想像。無論我們在私人企業做事、吃公家飯或自己當老闆,我們在意我們的顧客,我們想把工作做好,不僅為了口碑,也為了工作本身。那是非賣品,有錢也買不到。

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(本文書摘內容出自《財團治國的年代:從自由市場到不自由的人民》,由時報出版授權轉載,並同意 BuzzOrange 編寫導讀與修訂標題。首圖來源:frankieleon,CC licensed)


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