【專訪】楊孝先:Uber 爭議反應的,是交通部缺乏新經濟模式的治理應變能力

採訪、撰文 / 張育寧、曾華銳

Uber 來台灣經營 4 年多,就如同 Uber 在其他國家所面對的問題一樣,在台灣 Uber 也面臨與傳統計程車業者之間的競爭衝突,以及隨之而來的政府監管模式爭議。

Uber 帶來的治理問題,台灣政府部門應該怎麼面對?g0v 開放社群活躍參與者楊孝先,是少數以 分享經濟全球趨勢 以及 交通法規 角度談 Uber 監管問題的人,前年中交通部針對 Uber 問題的處理態度從消極調查轉向積極裁罰後,他一直密切觀察後續發展。

IMG_6482(楊孝先,攝影:曾華銳)

最近楊孝先接受 TechOrange 專訪時說,同意 Uber 在台營運應該繳稅,也應該提供相關的保險,這些是財政部與金管會的治理工作,然而在運輸事業的管理上,交通部在 Uber 問題上的表現完全不及格,而且把 Uber 的問題,與交通部長年以來對計程車行業管理上的僵固政策攪和在一起,拿著 Uber 當祭旗, 掩護自己落後的管制心態 ,是 嚴重怠職

對交通部言詞批判,楊孝先先舉了一個例子。去年 8 月行政院針對共享經濟與 Uber 的適法性問題召開「虛擬世界法規調適線上諮詢會議」。會中,交通部官員在簡報後的第一次發言就是「共享經濟不是我的專長⋯⋯」。

楊孝先嚴肅地說,「在一個討論共享經濟治理問題的正式會議上,主責的政府機關官員的工作就是來解釋要如何解決共享經濟的管理問題,他的第一句話居然是說自己對這個議題不了解, 如果一個主管機關的官員連應該掌握的現象都不了解,如何制定相關法規?

  • 一夕之間從「無法可管」到「 違法」,只是因為交通部懶得研究 Uber 究竟是什麼

回顧 Uber 來台灣經營 4 年多,一開始用戶不多,計程車業者和交通部也沒真的放在心上。計程車業者是因為市場競爭還不劇烈所以沒太在意。至於交通部,台灣法律對於公路運輸業的定義早有明確規範,但細數起來, Uber 並不在當前規範之內,換言之, Uber 事實上 在台灣無法可管 ,交通部當時在「依法行政」的大帽子底下,沒人積極要求交通部解決問題,交通部也就樂得默不做聲、置身事外,僅說將研議與調查 Uber 是否有違反法規的情形。

但是,隨著 Uber 在台灣營運發展擴張,消費者評價多數正面,首當其衝的計程車業者再也忍不住,2014 年夏天動員 1,200 台車子包圍交通部抗議,交通部面對計程車業者強大的壓力下,態度一夕之間轉變,在尚未釐清 Uber 類型服務究竟隸屬《公路法》哪一種業別的狀況下,即 以修改行政命令的方式緊急 將所有「以平板電腦、智慧型手機等應用程式(app)媒合司機與客人」的行為都稱為「派遣」,「派遣」服務屬於計程車服務業範圍 ,藉此把 Uber 納入交通部管轄下,並主導媒體報導,不斷以「違法」為由對 Uber 開罰。

楊孝先的第一個批判是:「交通部對 Uber 的裁罰根本就 違反程序正義 。」明明原本是無法可管,交通部面對全新的服務模式,先是 卸責躲避 ,等到計程車業者上了街頭,為了 平息眾怒 才又 緊急修改行政命令 ,但這個過程卻 充滿程序問題 、明顯 違反法律原則 ,「造成的結果,就跟當初 C2C 拍賣模式來台灣被要求用零售業法規管制,以及第三方支付服務金管會一開始要求要有銀行資格才可以作一樣粗暴。」

交通部違反了什麼程序? TechOrange 記者追問,楊孝先解釋,如果我們細細翻查位階高於行政命令的運輸法規母法《公路法》第 34 條,其中明確規範 9 種公路運輸業的定義,計程車業會納入這 9 種其中之一種,而且和類似的租賃車業分開管理,都有其歷史脈絡 。面對 Uber 爭議,根據字面上的意思,Uber 似乎有被詮釋為計程車的空間,但 Uber 到底是不是計程車,交通部作為主管機關的處理方式,就像之前官員自己說的,必須研議與調查,也就是同時納入不同業者、消費者,與社會大眾的利益與意見後,尋求社會共識解決問題,而非只站在單一業者背後。

 計程車

(圖片來源:中時電子報 。)

「例如以同是《公路法》裡面公路業運輸定義修法歷史來看,其中『汽車路線貨運業』與『汽車貨櫃貨運業』的修法過程中,兩者只有些許差異,但是因為彼此共同利益不同、意見不同而被認為有分業之需要,最後變成分業管理。」(編按:相關立法過程可見立法院公報 第 73 卷第 2 期第 39~40 頁

楊孝先認為,同樣案例, Uber 與計程車業之間 商業模式不同 ,彼此更是吵得風風火火,雙方明顯 不具備共同利益且意見不同 ,依上面的立法邏輯,當然是兩個不同行業,行業劃分需要立法院修法才能決定,交通部卻因為計程車業者去包圍官署,就趕緊修行政命令,硬是以符合計程車業者要求的方式,視 Uber 為白牌計程車而開罰 Uber , 踰越了母法授權範圍 。其次,交通部的官員對 Uber 所代表的共享經濟都坦言自己不懂,這是明顯的 行政怠惰並偏袒特殊利益團體

  • 從英國處理 Uber 問題的經驗,看交通部角色的錯亂與嚴重怠職

「一個盡責的政府部門進行 決策之前 ,必定要先經過各種 評估與研究 。然而,交通部在 Uber 爭議之中,所有 這些必要作為都不存在 。」

Uber 引發的治理挑戰艱鉅,這是全球趨勢,政府主管機關的作為會決定一個社會如何適應這樣的趨勢變化。楊孝先以英國為例,面對 Uber 、Airbnb 等因為網路科技變遷而興起的共享經濟商業模式,英國政府從網路服務的角度出發,先以獨立於政府部門外的評論報告《鬆綁共享經濟 》(Unlocking the sharing economy)中對共享經濟給出定義,然後直接點名未來的目標是「對英國政府提出政策建言,讓英國成為全球共享經濟樞紐。

在這份獨立報告見諸英國社會的同時,英國的商務大臣公開表示:「(面對共享經濟趨勢),當別的國家與城市關閉了消費者選擇,並限制他們善用財產的自由,英國正擁抱破壞性創新商業模式和挑戰型企業,以提高競爭力,並提供新的產品和體驗給消費者。」

英國正經歷經濟衰退與產業轉型的困頓,在創新風潮中尋求新經濟動能從商業模式的創新角度出發,英國政府部門在這之後,針對共享經濟的管理問題陸續推出具體的適應政策模式。楊孝先在去年出版的 獨立評論文章 中就列出幾個作法。

例如,在政府與民間共同討論的共識方向下,英國政府必須在共享經濟的趨勢下,更新採購框架,政府官員之交通與出差住宿需加入共享經濟平台的選項,以樽節不必要的開支與浪費,英國克羅伊登自治市議會與 Zipcar 合作的經驗,大約減少 42% 交通費以及 36% 碳排放。另一方面又規定,政府應該調查公務用車與公有空間,是否適宜採用共享經濟模式與公眾共享。除了政府帶頭採用共享經濟服務外,在制度面,相關政府部門必須創新賦稅與保險的法規,與傳統業者區隔,儘量簡化並於強度上符合比例原則,英國保險經紀人協會也跟政府合作發布一份共享經濟保險指南。

(英國黑色計程車,圖片來源:HHA124L,CC Licensed。)

在政府持續研究並發展共享經濟治理模式的同時,英國社會也沒停下相關議題的討論,不同利益團體之間的爭議,則交由法院來審理。 例如 ,根據 1998 年的立法,只有特定的黑色計程車能使用計費表裝置,因此計程車公會施壓倫敦交通局(TfL)告上法院,認為 Uber 以手機 app 作為計費裝置的作法違反這個法律,2015 年 10 月英國法院裁定駁回了這個告訴,認為手機 app 並非計費表,因此 Uber 不違法,後來計程車公會仍想上訴最高法院,但 TfL 已不願意再提起上訴,並說他們本來也不認為手機就是計費表,第一次之所以代為提出訴訟 ,是因為政府部門有責任衡平不同利害關係人,提出訴訟透過法院審理來釐清爭議。

反觀台灣的狀況,交通部從計程車業者上街抗議到修訂行政命令之間只有短短不到一個月的時間,而且明顯針對特定利益團體進行配合或裁罰,同時間,卻從未提出廣泛研究共享經濟所帶來的效應,評估應如何規範此新經濟模式的規劃,「交通部的表現會讓人感覺,只是希望透過違法見解來擺平爭議而已。

交通部的怠職不只如此。楊孝先接著解釋,由行政院政委蔡玉玲主導,在法規調適的共識平台 vTaiwan 上,透過 pol.is 機制(編按:pol.is 為一種社會意見徵集的網路平台)徵集利害關係人與社會大眾的意見,然後召開正式諮詢會議,然而,交通部的代表在會議上除了坦承自己「不懂共享經濟」之外,在會議半年後,至今還沒有依據當時會議提出的各項社會意見,提出回應的治理草案或見解,「政府在面對一個即將來臨的新經濟趨勢的反應是不僅是 消極草率更打算視而不見 。」

  • 扼殺計程車司機生計的不是 Uber,而是綁在他們身上的過時法規

那麼受到強烈衝擊的計程車業者該怎麼辦?

「雖然計程車司機上街抗議 Uber 搶了他們的飯碗,但他們不明白的是,害得他們生計困難的其實是政府。就是因為政府的種種規範,讓他們面對 Uber 競爭的時候,就像是綁著重物跟人賽跑。」楊孝先認為,計程車司機長年以來面對的 市場過度競爭收入下滑 的問題, 真正的兇手正是怠職的交通部 ,Uber 的出現卻讓計程車業者轉移焦點,既然受害最深的人自己都找錯兇手了,真兇交通部當然樂得順水推舟。

(計程車司機於交通部抗議 Uber 服務,圖片來源:自由新聞網 。)

回頭看計程車業者的困境,楊孝先認為 Uber 爭議正好給計程車業者一個轉型升級的好機會,前提是主管機關要善盡其職。

根據交通部 3 年前的 研究調查報告 ,台灣計程車駕駛平均每天營業 9.9 小時,月休 3 天;超過三分之一行車時間是空車繞行,駕駛平均 54 歲,平均年資超過 17 年,7 成不具大學學歷,營業收入扣除支出後,平均每月淨收入 2 萬元,平均時薪 79 元,低於基本薪資水準。楊孝先表示,計程車是高度管制行業,一個高度管制的行業卻造成業內從業人員處在一個幾乎活不下去的生活處境中,作為主管機關的交通部為什麼沒有檢討這個管制措施是否有問題?

「計程車管制的相關法律,制定時間遠早於網際網路出現的時候,這些管制所要防範的弊端透過網路技術已經顯得過時」,計程車的費率被管制、顏色被管制、營業被規定要靠行, 大量的管制,拉高進入門檻的結果 ,導致服務業者的 創新空間被扼殺 ,楊孝先說,「台灣社會長期被防弊價值佔據,面對問題直覺的認為是管制太少,而忘了問題可能就在管制過多。」

以計程車隊業者都希望能夠再放寬管制的費率一項來看,Uber 等由程式演算以即時市場供需水準彈性浮動費率的作法,使得 Uber 平時價格低於計程車管制費率,但駕駛的營業額卻高於計程車業者,造成兩者之間的收入差異。參考財政部和交通部的資料, 即使加上稅收和空車繞行的成本,Uber 提供的方案還是讓駕駛可以用更低的工時,在不提高費率的狀況下載到更多客人 ,「簡單來說,Uber 運用軟體技術模式讓完全競爭市場有機會實現。」

楊孝先說,「計程車司機最大的敵人真的不是 Uber,而是沒有肩負起修法責任、死守著過時規範的政府。」

若我們回頭研究計程車管制規範的修訂,高級計程車、多元計程車放寬計程車業管制的方案,早在 Uber 這類型服務進入台灣市場前,就已經躺在交通部裡,但在 防弊社會氛圍 以及行政部門 多一事不如少一事 的文化下,交通部一直 消極處理 ,即使在行政院政委蔡玉玲強力要求下,交通部在虛擬法規調適的共識會議後還是一樣消極抵制。

  • Uber 的爭議只是開端,台灣政府管理部門將如何面對這個時代趨勢?

Uber 與計程車業的爭議肇因於同業競爭,回顧產業發展歷史,每一次新經濟模式誕生過程必會帶來類似陣痛,共享經濟的趨勢已經難以逆轉,未來還會有許多新概念劇烈改變我們的生活,而 Uber 只代表了其中的一部份,台灣最大的問題,就是 我們的社會打算怎麼面對這個時代趨勢

楊孝先說,「我個人認為, Uber 的技術與商業模式其實是獨立於消費者與司機的交易外的媒合平台,應該放在資訊業,但既然實際的營運模式牽扯到駕駛的權益,在分類上同時隸屬於運輸業一樣合理。」可惜,交通部並未在爭議時,研究分享經濟、思索資訊性運輸業這種新興的服務業種,而是選擇最消極、最不費力的方式處理,受害最深的,是台灣的計程車業者,以及後來決定直接放棄營利的台灣本土類 Uber 的新興服務業者如呼叫小黃等。

因為資訊科技快速演進而帶來的治理挑戰,全球皆然,「但在我們搞懂該怎麼管之前,應該避免施加過多管制 。」楊孝先說,事實上,這個挑戰不只在政府,也在社會大眾面對新趨勢的整體適應能力,

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